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基于城乡统筹发展背景下城乡规划编制体系研究 　　摘要：08年，《城乡规划法》开始施行，从“城市”到“城乡”，仅一字之差，却意味深长。现状以城乡二元结构为主体的规划编制体系已经难以适应当前城乡建设的需要。通过分析目前规划编制与管理工作中面临的主要问题，针对规划宏观指导作用未得到充分发挥、规划衔接矛盾等问题，可从转变规划理念、完善规划编制体系等方面探讨解决思路。 　　 　　《城乡规划法》的出台具有里程碑式的重大意义。原有的城市规划法施行的城乡二元管理模式，回避了城市和乡村在规划中的关系，一定程度上限制了城市和乡村的发展，也导致了当前城郊结合部和乡村建设活动的混乱。在全球经济一体化发展、城镇化进程加快的宏观背景下，国家出台了一系列宏观政策环境，对城市建设和城市规划产生了巨大影响。规划发展正在打破原有的城乡分割规划模式，进入城乡统筹规划的新时代。如何适当调整规划编制体系，更有效地指导城市、乡村建设，成为规划亟待解决的问题。 　　一、存在问题 　　目前规划体系包括发改委制定的“社会经济发展规划”、城乡规划行政管理部门制定的“城市规划”、土地行政管理部门制定的“土地利用总体规划”和其他行政部门制定的各类“专项规划”四大类型。其中土地利用总体规划、城市规划以空间规划为主，城市规划分为总体规划与详细规划两个层次。 　　规划实践中，存在不同类型规划难以衔接协调、规划体系在城乡空间上覆盖不全面等诸多问题。 　　1.1不同类型规划衔接不足 　　规划体系与政府管理体制密切相关，不同部门承担不同类型的规划，客观上造成了规划体系协调的复杂性。例如，城市规划和土地利用规划由国土部门和规划部门分别委托不同的设计单位进行编制。在行政上是同级的两个部门，在规划编制过程中分别接受其同行业上级行政部门的指导与监督，均在自己的行政体系内完成。《城乡规划法》、《土地管理法》均要求城市规划与土地利用总体规划应协调一致，但实践中两个编制部门缺乏应有的有效沟通。城市规划一般为20年，乡镇土地利用规划一般为10-15年，规划年限不一致，规划内???也难以协调和对比。如果土地利用总体规划没有规定到城市规划年限的建设用地规模，就会导致在一定程度上失去了对城市用地规模的控制。 　　此外，各部门规划的专项规划在管理上相对独立运作，很少将各自的保护和控制要求，落实到建设规划管理依据的城市详细规划上，使得其规划没有空间上的支撑，城市规划与建设丧失了整体性和统一性，且专项设施建设短期行为多、局部建设多，缺乏统筹配置，不利于城市基础设施整体网络的形成。 　　1.2规划重城市轻农村 　　目前规划在区域空间上，重城市轻乡村，没有实现规划管理全覆盖，主要表现为城乡分割。规划编制管理以城市地区的国有土地为主，而广大农村地区，仅有社会经济发展规划和土地利用总体规划，而城市规划尚处在起步阶段，规划对村镇建设的指导作用远远没有发挥，村镇在相当程度上处于自发建设状态，存在着资源的粗放利用，设施雷同，建设水平不高等问题，农村人居环境恶化一直得不到改善。此外，城市总体规划的主管部门一般为住房和城乡建设厅规划处，乡镇规划的主管部门一般为住房和城乡建设厅村镇处，各种因素如编制时间的先后不同、审查专家的构成差异等，都会最终造成两个规划编制内容衔接上的差异和矛盾。 　　随着城镇化的不断推进，城乡关系的日益融合，村镇建设中存在的问题也必然影响到城市建设。城市规划中单纯就城市论城市也制约了城市作为区域经济社会的发展极、辐射带动区域发展的职能，最终也局限了城市的发展。 　　二、编制体系研究 　　传统的规划根据在空间上侧重点不同，城市部分主要由城市总体规划控制，土地利用规划等专项规划处于相对辅助的地位，规划的重心是建设；非城市部分则由土地利用总体规划控制，城市总体规划和其他专项规划处于相对辅助的地位。 　　过去开展的城乡统筹规划大致有以下两种：一种是对于传统的城镇体系规划的完善和补充，其变化在于把区域规划、土地利用规划的内容加以融合，但没有达到真正意义上的统一；另一种是以中心城区为核心开展的城乡统筹规划，其重点在中心城区和各级城镇，对村庄居民点用地，重要的管治内容研究太少，难以起到对村庄规划建设的指导作用。规划编制体系应尝试在法定编制规划层次上找到合理的立足点，形成一个固定的规划编制的标准模式，以实现城乡空间整体性规划的目标。 　　2.1建立区县域为单元的规划平台 　　县级城市是我国行政体系中的基本单元，也是城乡空间体系与城乡居民点体系的一个重要层次。党的十七届三中全会明确提出要建立促进城乡经济社会发展一体化制度，要求以县级为单元，统筹土地利用和城乡规划，合理安排区县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。 　　要达到城乡统筹，必须首先在规划空间上实现城乡全面覆盖，市县