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坚持政府主导内涵原则与可能风险 　　【摘要】《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》与《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发[2010]41号)都强调了“政府主导”相对于“社会参与”的优先性、必须性。所谓政府主导是指政府以较高的政府强度和较强的政府能力，保障学前教育各项政策的有效落实，以推动学前教育的健康发展。坚持政府主导要遵循保底与底线均等原则、区域性原则、阶段性原则和多元化原则。在坚持政府主导的过程中还要防范可能的风险。 　　【关键词】《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》；《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》；政府；主导；坚持 　　【中图分类号】G610　【文献标识码】A　【文章编号】1004-4604(2011)03-0001-06 　　 　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发[2010]41号)(以下简称《若干意见》)等文件明确提出要建立“政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”。从中央到地方，各级政府都在制定具体政策措施，以落实文件精神。为了避免政策执行过程中的变形与走样，本文拟从学理角度对政府主导的核心内涵、坚持政府主导的基本原则与可能的风险作简要探讨。 　　 　　一、政府主导的核心内涵 　　 　　“政府主导”中有两个关键词，一是“政府”，二是“主导”。前者明确的是责任主体，后者确定的是行动方式。 　　从责任主体来看，“政府”包括中央政府与地方各级政府。《若干意见》明确规定中央政府的责任是“中央财政设立专项经费，支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育”。“国家实施推进农村学前教育项目。重点支持中西部地区。”除此之外，《若干意见》明确了“地方政府是发展学前教育、解决‘入园难’问题的责任主体”。“各级政府要充分认识发展学前教育的重要性和紧迫性，将大力发展学前教育作为贯彻落实教育规划纲要的突破口，作为推动教育事业科学发展的重要任务，作为建设社会主义和谐社会的重大民生工程，纳入政府工作重要议事日程，切实抓紧抓好。”“各级政府要将学前教育经费列入财政预算。新增教育经费要向学前教育倾斜。”“地方政府要加大投入，重点支持边远贫困地区和少数民族地区发展学前教育。”《若干意见》明确了县级政府是解决“入园难”问题的最低一级责任主体。“各省(区、市)政府要深入调查……以县为单位编制学前教育三年行动计划。”可见，发展学前教育的责任主体已由以往的乡镇一级提升为县一级，在制度设计上更好地保障了政府责任的有效落实。 　　从行动方式来看，“主导”强调的是“主要作用”“规范引导”。主要作用，表现为统筹规划、加大投入、组织领导、扩大资源、服务指导等。政府主要作用的发挥因地域、学前教育所处发展阶段的不同而有所侧重。规范引导，主要表现为收费与准入、科学保教、政策扶持等。需要强调的是，政府主导区别于政府干预或政府参与。政府主导明确了政府的决定性角色，政府干预、政府参与则是指政府的责任是补充性介入。政府主导也区别于政府主宰。政府主导为社会参与预留了空间，而政府主宰则强调完全由政府出资、政府控制。 　　政府主导是一个系统结构，包括政府强度和政府能力两个子系统。政府强度指政府的权力密度或组织强度，政府能力指政府提供合法的政治秩序基础和有效的政治参与基础的能力。因此，所谓政府主导即是指政府以较高的政府强度和较强的政府能力，保障学前教育各项政策的有效落实，以推动学前教育健康发展。庞丽娟认为，政府的主导职责应该是多方面的，主要应包括制定发展规划，加大财政投入，完善管理体制，加强行政管理力量，加强教师队伍建设，推进政策与法制建设等。当前尤其有必要强调政府承担上述六项主要职责的整体性。无论是政府或社会，都不宜将政府发展学前教育的职责狭窄化或将其局限在财政投入上，否则将极不利于学前教育的积极、健康、可持续发展。 　　杨东平认为，政府对学前教育的主导责任至少包括三个方面。一是政府履行公共服务职能，不断扩大公共服务的范围。虽然当前学前教育不属于义务教育范畴，但是也应将其纳入政府公共服务的视野。当然，政府提供的公共服务的层次和内容可能是不一样的。二是政府主导并不是政府包办，而是致力于形成公办、民办并举的格局。三是要因地制宜，实事求是解决问题。 　　 　　二、政府主导的基本原则 　　 　　政府主导既非政府干预，亦非政府主宰，而是指政府要发挥主要作用，加大对学前教育的投入、监管，促使学前教育有序发展。构建和完善政府主导的多元治理模式是走出治理失灵、构建和谐社会的有效途径。在当下的学前教育政策领域，发挥政府主导作用时必须坚持以下基本原则。 　　 　　1　保底