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多中心视角下城市社区治理模式研究

多中心视角下城市社区治理模式研究   摘要:在我国构建和谐社会的蓝图中,城市社区因其在国家治理链中的独特地位日益为管理层所关注。尽管我国宪法对社区为基层群众性自治组织,但是在现实中,基层社区组织难改“政府之腿”的现状,遏制了基层民主法制建设的推进。文章通过对台州市东城街道社区治理模式的实证考察,探索性地提出适合经济政治较为发达的沿海城市社区的治理模式――以“政府为主导,以社区为支点,多中心参与为核心”的一体化的多中心治理体制。   关键词:社区治理;模式;多中心      一、问题的提出      随着经济与社会改革发展的不断深入,城市的社会生活和管理体制正发生着整体性的深刻变化,“小政府、大社会”格局正在形成。计划经济体制下由政府和企事业包办的社会管理、服务职能开始分化,许多社会性问题从“单位”逐步剥离到“社区”。同时,随着城市化进程推进和改革的深化,大量农村人口涌入城市,失业、下岗等城市“新贫困阶层”的出现,个体经济、私营经济等从业人员都使得城市基层人口管理和服务问题日益复杂,要求社会管理重心下移。但由于我国长期以来缺乏社会建设,各种社会组织承接从政府剥离出来事务的能力极其有限,从而导致大量社会事务沉淀到社区。社区被期望为解决社会问题的最佳场域,成为城市社会公共管理和公共服务的基础平台。   2000年12月,《关于在全国推进城市社区建设的意见》发布,我国城市社区发展进入一个新的发展时期。然而,城市社区治理模式的探索与理想的社区自治模式有很大差距。尽管我国宪法和法律对城市基层组织界定为群众性自治组织,但在现实中,社区组织难改“政府之腿”的现状,行政化倾向仍很明显。面对困惑,不少研究者将问题归因于“社会转型”,或归咎于“全能型政府”、“行政化的居委会”或“低素质、高依赖性的居民”。其问题的根源出在现行的社区治理模式上。如何构建一个合理的治理模式,切实改变“政府主导就是政府包办,社区自治只是形式自治”的现象是本文的中心和落脚点。本文将通过对黄岩区东城街道社区治理的实证考察,汲取其在社区治理过程中的基本经验,以期为城市社区管理模??构建提出有益建议。      二、黄岩区东城街道社区治理的实践与分析      东城街道下辖11个社区,常住居民总数1.78万户,户籍人数为5.3万人;登记在册的流动人口总数为2.5万人。有省级文明社区3个、市级文明社区7个;市级首批和谐示范社区2个。      (一)东城街道在社区治理上的主要做法   1、“一组三会”:重构社区治理结构。社区组织体系由社区党组织、社区居民代表会议、社区居委会和社区议事协商委员会四个层面组成。社区党组织是领导核心,在街道党工委的领导下开展工作。社区居民代表大会是社区实施民主决策、民主管理的权力机构,由居民小组推选代表组成。社区居委会是由社区成员担任、社区居民选举产生。社区议事协商委员会由街道组织建立,成员来自社区居民,对社区重大事务进行协商讨论。   2、建章立制:完善社区管理制度。为了理顺各管理组织的关系,东城街道先后制定和修改了社区居民自治章程、社区专职工作者管理办法和社区工作运行规则等;创立和规范了社区居委会定期报告工作制度、社区工作者民主评议制度、居务公开制度、考核评议制度、社区专职工作者绩效工资制度等。   3、创新载体:提高社区服务品质。一是推进社会化养老服务。动员社会力量兴办老年服务设施和项目,使养老服务走上社会化的路子。二是扩大社区服务面。协助政府为社区居民提供社区保障、社区救助、社区再就业等公共服务。三是为困难弱势群体提供社会救助。四是加快社区卫生服务站的建设。11个社区都设立了社区卫生服务站,形成快捷可行的社区卫生服务网络。   4、公开招聘:组建专业社工队伍。2003年制定了《社区专职工作者管理办法》,根据社区需求向社会招聘,形成了一支结构稳定、素质优良、专业化、职业化的社区工作者队伍。街道48名专职社区工作者,平均年龄34岁,大专以上文化程度42人,占87.5%;党员25人,占53.1%。   5、“配套改革”:建立长效管理机制。一是建立和完善社区公共服务设施。目前11个社区办公用房得到解决,2008年创建的5个社区办公服务用房达到350平方以上。二是建立多元化的投入机制。构建以政府政策性投入为主导、奖励性投入为补充、社区资产经营收益为保障的多元投入机制。      (二)东城街道社区治理模式存在的不足   1、社区治理行政化倾向比较严重。一是社区功能行政化。从各社区居委会地位和功能现状来看,与政府的关系是全面依附型的。具体而言,存在居委会的本位角色即自治组织的职能严重弱化与退化的问题。过多地承担了政府行政职能和社会事业单位职能,成为一个依附于街道办事处的、功能混淆的全能组织。它的日常工作也不是立足社

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