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完善我国行政规划中行政参与程序 　　摘要：以《城乡规划法》为例，首先分析了我国行政规划程序中行政参与制度存在的不足：缺乏法定听证情形的规定；没有明确行政规划编制和修改过程中征求到的合理意见的法律效力，即合理的意见是否必须被采纳，不采纳合理意见的行政规划是否不予批准；没有明确其他相关部门在城乡规划编制和修改过程中的参与程序。然后探讨了今后完善行政参与程序的路径：建立法定听证制度，在听证事项规定上采取概括肯定加列举的立法模式，建立案卷排他制度；明确合理意见的法律效力，即合理的意见必须被采纳，不采纳合理意见的，行政规划审批机关可以据此不予批准；明确其他相关部门在城乡规划编制和修改过程中的参与程序。 　　关键词：行政规划；行政参与；法定听证；案卷排他制度；意见的效力；部门参与程序 　　于2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》（下称《城乡规划法》），同已经失效的《城市规划法》相比，在行政规划程序的规定上有了许多进步。但也无须回避，《城乡规划法》在行政规划程序尤其是行政参与程序的设计上还存在一些明显的不足。《城乡规划法》实施后，至今有25个地方出台了实施条例，但大都是对《城乡规划法》规定的重审，在程序方面的规定上几乎没有什么创新之处，《城乡规划法》在程序制度规定上的不足没有在地方立法中得到完善。本文主要以《城乡规划法》为例，分析我国行政规划程序中行政参与制度存在的不足，以及今后完善的路径。 　　一、我国行政规划中的现行行政参与制度的不足 　　为确保城乡规划编制的科学性，《城乡规划法》除了在实体方面对行政规划行为进行严格控制外，还非常重视程序控制。一方面，完善了《城市规划法》确立的审批制度，另一方面，建立了人大常委会对规划的审议制度。客观地说，审批制度及报送审批前的审议制度的建立和完善，对确保城乡规划的科学性起到了一定的作用。 　　更为重要的是，在确保行政规划科学性方面，《城乡规划法》又向前迈出了一大步，这主要体现在该法确立了城乡规划编制和修改过程中的行政参与程序。许多学者认为，行政???与是行政程序法的一项基本原则。所谓参与原则，是指行政主体在实施行政行为的过程中，除法律另有规定的以外（这种例外只能限于极个别的事项），相对人有权参与行政过程，并有权对行政行为发表意见，而且有权要求行政主体对所发表的意见予以重视 。缺乏参与制度，程序正义将无法实现 。 　　《城乡规划法》规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划批准前，审批机关应当组织专家和有关部门进行审”，“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况”，“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批”，“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”。 　　该法虽然确立了行政参与制度，但从这种制度的具体设计上来说，与以往涉及行政参与制度的相关立法相比，《城乡规划法》也没有走得太远，这里的行政参与制度，因为缺乏完善的、科学的程序制度设计，还只具有宣示意义、形式意义，而缺乏实质意义，其实施的效果不可高估。 　　（一）缺乏法定听证情形的规定 　　听证自《行政处罚法》首次引入行政程序以来，“逐渐融入公共权力运行机制，开始成为公众参与和评价的一种主要形式” 。但听证制度在我国现行行政规划程序立法中还没有确立其应有的法律地位。 　　《城乡规划法》对听证制度的规定明显表现出一种“犹抱琵琶半遮面”的心态。一方面，该法虽然规定了听证是规划编制和修改过程中征求意见的形式之一，但并非唯一的方式，而是将听证与论证会、其他方式并列，规定为征求专家和公众意见的选择性方式之一，是否选择听证方式征求意见由行政规划编制和修改机关决定。另一方面，没有建立法定听证制度，没有规定法定听证的情形，更没有确立案卷排他制度。因此，即使城乡规划编制和修改机关采取听证形式征求社会意见，也并不意味着听证笔录成为编制和修改规划的唯一或重要依据。