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宪法文本视野里地方政府 　　摘　要:主流的行政主体理论认为,地方政府是我国行政体的重要组成部分之一。然而,从宪法的角度上分析,无论是从处理中央与地方关系的完法原则,还是宪法确立的地方政府与中央政府的关系与领导体制、地方政府的事务管理权,乃至于地方政府的组织机构设置、公务员管理,还是从其所归属的地方国家权力机关的宪法地位,与其说地方政府属于一级独立行政主体,不如说它更多地是作为中央政府的执行体而存在的。 　　关键词:行政主体;中央政府;地方政府;行政实体 　　中图分类号:DF21　文献标识码:A　文章编号:1008-2972(2010)05-0108-05 　　 　　作为行政法上的重要制度,行政主体理论引入我国之后,由于我国的政治体制与其渊源国存在重大差异,同时也由于理论上的误读、误植,不免有橘生淮而北为枳之慨,因此,自其传入我国之后,对它的批评和质疑就一直相伴而行。早有薛刚凌教授之批评,后有沈岿博士“重构”之尝试,迨至新近王丛虎博士之研究,莫不说明行政主体理论之窘境。或许我们一直未能从根本上消除行政主体理论“水土不服”之困,因而也未能有更进一步、更深层次的研究。我国现有行政主体理论以是否具有独立行使职权和承担法律后果的能力作为界分某一组织是否具有行政主体资格的关键之所在,而判断有无此能力之依据,则只是观察其能否以自己的名义实施行为。据此,地方政府以至地方政府之工作部门,都被简单地认定为行政主体。笔者认为,要判断某一组织或个人是否具有法律上的主体资格,包括行政主体的资格,关键在于看其是否拥有独立的财产,以及能否拥有完全独立的事务决定权,而这些,恰恰是我国行政法学界所忽视的。就地方政府的法律地位问题,行政法学界除了简单地复述宪法、组织法关于其职权的规定,并在此基础上简单地肯定其主体地位以外,对于其财政能力、事务管理能力,几乎未加研究。就此而言,基于宪法文本的角度,对地方政府的“独立性”问题进行讨论,或许对学界关于行政主体问题展开的讨论有所裨益。 　　 　　一、双重领导体制下中央政府与地方政府的关系 　　 　　从地方人民政府的性质和地位看,在总的原则上与中央政府的性质和地位类似。依照1982年《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第105条和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第54条的规定,地方各级政府为“地方国家权力机关的执行机关,是地方行政机关。”然而,如果我们检之于《宪法》和《弛方组织法》的其他规定,则可以看出,地方各级政府与中央政府的“独立性”相比较,存在质的差异,以至于我们可以说,地方政府,是地方行政实体与中央政府的“派出机构”的结合体,但更偏重于中央政府的执行体,或者说是中央政府在地方的代理人和执行体。 　　从地方政府与中央政府、下级地方政府与上级地方政府的关系看,地方政府从属于中央政府,必须接受中央政府的统一领导。根据我国《宪法》和《地方组织法》的规定,我国行政机关的体制实行双重领导制。地方政府除从属于地方国家权力机关以外,还必须接受中央政府的统一领导。国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”(《宪法》第89条)。地方各级政府都必须对“上一级人民政府负责并报告工作”,服从上级政府的“领导”,并且“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。”地方政府除须执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议外,同时必须执行“上级国家行政机关的决定和命令,规定行政措施,发布决定和命令”(《地方组织法》第55条、第59条)。 　　具体到地方政府的工作部门,其与上级主管部门的关系也是如此。它们除必须接受本级政府的领导外,也必须依照法律或者行政法规的规定接受上级主管部门的“业务指导或者领导”。根据《地方组织法》第66条第l款的规定,地方政府所属工作部门在接受本级政府的领导的同时,“并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。”这就是我们通常所谓的双重领导体制。在这一宪政架构之下,中央政府不仅仅是与中央政府相对应的一级行政实体,而且是代表整个国家的行政实体。 　　由上可见,在宪法上,中央与地方政府的关系不但有别于英美等国,而且与法、德、日等国有较大的区别。在法、德、日等国,中央政府虽然是国家的代表者,但同时实行一定程度的地方自治。地方公共团体不但有自身“独立的”利益,而且也是名符其实的行政实体。中央政府虽对地方公共团体等有一定的监督权,但这种监督需要“依法”进行,并非我们通常所谓的“领导”与被领导,命令与服从的关系。 　　 　　二、地方政府的管理权限 　　 　　1.地方政府在立法方面的权限。根据《地方组织法》第60条、《宪法》第73条的规