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对留用地安置制度探讨 　　摘要:留用地安置制度是货币补偿的一种非常重要的补充形式,目前也只处于试行阶段,缺乏深入的理论研究,在其留用地比例确定、权属等方面还缺乏科学系统的论证,本文对其存在的问题进行分析,并提出相应对策与建议。 　　关键词:留用地;安置制度;对策 　　 　　留用地安置是指政府在征用集体土地时,按照征地面积的一定比例核定留用地指标,用于被征地集体经济组织发展第二、三产业,以壮大集体经济,安置失地农民的征地安置方式。作为一项自下而上的征地制度创新,留用地安置自20世纪80年代在深圳特区实践以来,取得了较好的社会和经济效果。近年来浙江、湖南、广东、福建等省份在前期实践的基础上,相继颁布了留用地管理的暂行意见,对该制度的规范运作起到了积极的推动作用。由于该制度目前尚处实践探索阶段,在实施中也存在着许多的争议和问题。 　　 　　1. 存在的问题 　　1.1关于留用地的适用范围 　　在经济发达地区建设用地和现存耕地都十分紧张,征用土地后几乎已无土地用于留用地;而在不发达地区,虽然可以满足留用地供应的需求,但这些地区尤其是远离城市的郊区,根本不具备发展二、三产业的氛围,不但难以开发经营留用地,反而会造成大面积的土地闲置。 　　1.2关于留用地的权属 　　问题焦点是将其继续作为集体建设用地还是应该统一征为国有。若依然留作集体建设用地,可以保障村集体的土地所有权,但城乡二元体制的限制必然会使留用地在使用上遭遇诸多不便;若征为国有,有利于统一的权属管理和城市规划,但是,我国目前规定国有经营性建设用地必须采用招牌挂方式出让,留用地征为国有后再采用协议等方式低价或无偿的出让给集体经济组织,则与该规定相违背,造成不公平。 　　1.3关于留用地的位置 　　被征地村集体经济组织目前在留用地位置选择上一般倾向于在本村和周边区域进行,这样极易造成地块的分割和零星分布,规模一般较小,不利于土地利用规划和城市规划的开展,在招商引资方面由于这方面的限制也难以引进好的项目。 　　1.4关于留用地的使用 　　试点地区一般鼓励建设标准厂房、仓储库房、商铺用房等适宜收取物业收入的租??产业,培植稳定的收入来源。但由于缺乏明确规定和监管,有一大部分地区或将留用地闲置,或将留用地自建农民安置房,或将留用地指标转让,或将留用地直接转让流入土地流转市场进行商品房开发建设,很多留用地由于在招商引资上受限而在自主经营一些传统的或污染严重的乡镇企业项目,这些都违背了留用地的初衷。 　　1.5关于留用地的规划 　　留用地选址既要符合土地利用总体规划和城市规划,又要符合被征地村的意愿,所涉及的单位、部门和村集体等难以达成一致意见,最终导致留用地的选址不符合规划,无法办理用地手续。政府部门应加强留用地工作协调力度,统筹好土地利用总体规划和城乡规划、产业规划的衔接。 　　 　　2. 对策与建议 　　10%留用地安置政策是一项广州特色的、“含金量”很高的重要惠民政策,是维护失土农民利益、壮大集体经济的有效抓手。如何用足用好这一宝贵资源和优惠政策,让广大失土农民切切实实得到长期的实惠保障,是各级党委、政府关注的重点问题。当然,根据目前政策,留用地还必须符合土地总体规划和城市规划,才有可能成为真正的建设用地付诸实施。 　　2.1因地制宜,完善政策法规 　　目前中国留用地安置缺乏统一的法律规范,大都是各地自行制定的政策,从规范制度运作的角度略显粗糙。很多地方只是提出了可以给予被征地农村集体经济组织一定比例的土地用于开发建设,但缺乏实施细则。或者仅对留用地的权属、面积比例、用途做了简要的说明,但对于留用地的流转、管理、违反规定后的惩罚措施等关键因素没有明确的规定。法律法规不完善将阻碍留用地安置方式的深入开展,也难以保障留用地预设的实施效果。部分村集体与房地产企业联合进行留用地开发,在冲击土地市场的同时也危害了失地农民的利益,违背了留用地安置模式的实施初衷;部分地方政府在政策制定时未充分考虑当地土地市场情况,对该区域留用地收益能否承载失地农民的生产生活和社会保障缺乏合理估算,导致留用地安置方式无法达到保障失地农民生产生活的目的。因此制定统一规范的留用地安置政策对留用地安置的顺利开展意义重大,尤其需进一步明确留用地安置的概念内涵、适用条件、适用范围、规划用途、报批程序、面积比例、安置对象、土地权属、供地方式、规费征收、开发建设、利益分配、流转限制、资金监管、优惠措施等问题,出台政策时也需注意同现行的法律、法规、政策和规章的衔接。 　　2.2规范留用地的开发经营管理 　　留用地作为一项由政府引导的、旨在保障被征地农民长远生计的安置措施,其用途、经营方式、收益分配、流转必须受到严格的限制。留用地在开发过程中必须严格遵守土地利用总体规划和城市规划,在规