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建设用地计划管理下土地发展权转移与交易 　　有关土地发展权转移和交易的实践，近年来在中国的土地利用实践中不仅出现了，而且发展到了相当的规模。自2000年以来，为了突破我国既有土地计划管理模式对快速工业化和城市化进程中建设用地供应的约束，我国一些东部沿海省份在政策层面做出了一系列非常有创意的土地发展权转移和交易的改革尝试。这些尝试，不仅为土地发展权转移和交易的研究提供了独特、丰富的实践素材，而且也意味着对现有土地计划管理模式的完善、突破乃至于创新。对于我国这样一个中央政府希望保护稀缺的耕地资源，同时地方政府在高速城市化和工业化条件下用地需求日渐增大的发展中国家而言，这些改革的意义非常重大。 　　 　　一、建设用地计划管理模式下的浙江土地规划实施 　　 　　（一）我国建设用地的计划管理模式 　　我国建设用地实行的计划管理，主要是通???实施土地利用总体规划(以下简称土地规划)和年度土地利用计划(以下简称土地计划)来实现的。土地规划一般规定了较长时段（比如10―15年）内一个地区可以新增的建设用地总量，并在空间上落实到具体地块。具体而言，新增建设用地的规模主要取决于所谓的建设占用耕地“规划指标”，因为从统计来看，大多数地区新增建设用地占用的主要地类是耕地。原则上讲，一个地区在规划期内实际新增建设占用耕地数量不仅不能超过“规划指标”总量，而且也必须符合土地规划的空间布局。在符合土地规划的前提下，年度土地计划则规定了一个地区当年可新增的建设占用耕地数量。 　　为了实现耕地“占补平衡”，中央政府还将规划期内补充耕地总量下达到各省区，因此如果某地区补充耕地潜力不足，建设占用耕地就会从规模上受到限制。1997年中央政府提出各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕地总量只能增加、不能减少。原国家土地管理局下达至各省区的早期方案中是严格依据耕地总量动态平衡的原则，要求各省到规划期末实现净增耕地。但国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要》将耕地保有量调整为192015万亩，比1996年底现状耕地减少3045万亩，这可能是因为部分生态退耕和灾毁的耕地减少指标最终未纳入占补平衡方案，相应地中央政府下达到各省区的补充耕地量均超过各省区的建设占用耕地指标，但低于耕地减少量。 　　综上所述，建设占用耕地量(“规划指标”)、补充耕地量和基本农田保护任务是1997―2010年土地规划的核心指标。这三个指标一旦确定，一个地区未来新增建设用地总量和空间布局就被确定下来。而每个年度能够新增的建设用地量则由年度土地计划来决定。 　　（二）浙江省1997―2010年土地规划指标分解 　　首先，和全国各省区一样，浙江省全覆盖的土地规划于1999年获得国务院批准并开始实施。规划期限是1997―2010年。1997年启动的这轮土地规划的一个特点是重要的控制性规划指标，如基本农田保护面积、规划期内耕地减少量、补充耕地量，以及耕地保有量均由中央以自上而下的方式下达到各省区，然后由各省逐级分解下达，一直到乡镇。因此，乡镇级土地规划是土地规划实施和管理的基础性规划，是建设用地审批过程中判断农转用面积和空间布局是否符合规划的直接依据。 　　其次，中央政府下达给浙江省的基本农田保护面积为2711万亩。参照中央政府下达基本农田保护任务的方法，浙江省下达到各地市的基本农田保护面积也大致占各地级市当年耕地面积的85%左右，差异不超过2%。实际上，虽然大致按照一个比例分配基本农田保护任务的方法未考虑到各地的耕地资源禀赋、未来建设用地需求，以及保护基本农田的边际机会成本上巨大差别，但由于保护基本农田的边际成本在技术上很难测度，特别是如果不按照相近比例分配基本农田保护任务会遇到来自市、县地方政府的巨大压力，因此大致同比例的分配方法因其技术简便和行政阻力较小而被采用。 　　第三，中央下达到浙江省的补充耕地量为116万亩，比建设占用耕地指标多出16万亩。按照“占补平衡”的原则，浙江省下达到各地市的补充耕地量是与建设占用耕地规划指标基本挂钩的。 　　（三）现行建设用地计划管理模式与浙江经济发展的矛盾 　　浙江是我国经济发展水平最高，城市化和工业化速度最快的省份之一。由于1999年中央下达给浙江省的“规划指标”和逐年下达的“计划指标”偏紧，在现行刚性约束很强的土地计划管理体制下，浙江省的建设用地实际需求很难得到满足。表现为：在规划指标和计划指标总量上，无法满足快速增长的建设用地需求。在空间布局上，规划的新增建设用地在空间上与实际需要也不完全匹配。在补充耕地量上，由于补充耕地量与建设占用耕地量挂钩，使耕地补充潜力较小而用地量较大的地区很难达到“占补平衡”的要求。 　　显然，以建设占用耕地的“规划指标”、“补充耕地量”和“基本农田保护任务”为三个基本要素的