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我国基层政府社会管理问题与对策研究 　　基层社会管理的主体是基层政府①、基层群众自治组织②以及群众自组织的民间组织等。我国的基层政府社会管理，特指乡、镇人民政府以及市辖区及其派出机构所行使的社会管理职能。一般而言，基层政府的众多部门共同承担社会管理职能，主要包括组织宣传科、群团科、民政科、劳动科、城建科、综治办、计生办、司法所、残联、社保所以及城管队等部门。 　　一、基层政府社会管理的特点 　　（一）在管理理念和方式上：基层政府社会管理与公共服务职能紧密结合 　　创新社会管理理念，即强调以人为本、服务为先，关口前移、统筹协商的理念；创新社会管理方式，即摒弃管控、管制的方式，代之以服务、协商的方式。基层政府社会管理与公共服务紧密结合，充分体现了社会管理理念和方式的创新。基层政府的主体职能是公共服务和社会管理职能。根据我国的政府机构设置，具体行使公共服务职能的政府职能部门的最末端设在县、市辖区一级，如县卫生局、区民政局等。而县、市辖区以下的乡、镇政府以及作为派出机构的街道办事处是政府序列的最末梢，直接面对广大群众。目前，很多上级职能部门的公共服务任务的实施落在基层政府身上，同时，基层政府还肩负着片区治安稳定的职责。所以，基层政府的公共服务和社会管理两重职责相互交织融合。比如，基层政府肩负着人口信息核查、流动人口管理、卫生监督检查、低保政策落实等众多上级职能部门的职责，这些工作都是寓服务于管理的具体体现。 　　（二）在管理主体上：基层政府社会管理注重发挥群众组织的作用 　　基层政府作为政府序列的最末端，直接面对基层群众和群众组织。这一特殊的位势使得基层政府行使职能时，必须充分发掘、依靠和借鉴基层群众组织的作用，将我国“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局真正得以体现和发扬。基层政府紧密联系的群众组织主要包括两类，一是以居民委员会和村民委员会为代表的基层群众自治组织，二是辖区内的各类社会组织③。基层政府社会管理职责大多通过居民委员会和村民委员等组织来具体落实。由于居???会和村委会承担了大量政府的服务和管理职能，所以通常被称为“准政府组织”。此外，各类社会组织不仅是社会管理的对象，也是社会管理的主体。基层政府通过资金、人员、场地等要素形式，联系、影响和管理辖区内各类社会组织，并充分发挥其社会管理和服务作用。 　　（三）在管理手段上：基层政府社会管理需要兼顾多种手段 　　在基层社会治理过程中，制度与人情、个人与集体、私人领域与公共领域等相互结合，构成了所谓的地方社会。特殊的工作环境决定了基层政府社会管理必然是法律、行政、道德、人情等各种管理手段综合运用、协调并举的局面。基层政府在地方社会解决群众最关心、最直接、最现实的问题，基层政府社会管理集中体现了社会管理的三个重点环节，即源头治理、动态管理和应急处理，并重点解决和保障“四公”，即公共服务、公众参与、公民权益、公共安全。这些工作特点都决定了基层政府的工作手段，不能单纯运用行政或法律等正式手段，需要综合运用道德、伦理、感情等非正式手段，通过理解、劝导、协调、互助等方式实现管理和服务。 　　二、基层政府社会管理存在的问题 　　（一）基层政府社会管理职能的权责不对等、任务过重 　　我国政府行政体系一直实行“条块结合”的管理模式。垂直管理部门的“条条管理”在每一级都要与“块块管理”的属地化平行管理实现对接。这种管理体制本身容易导致因职能交叉重叠而形成的权责不清、责任推诿等问题。目前我国实行的“条块结合、以块为主”的管理理念，将垂直管理部门的责任下沉到基层政府实现属地化管理，更容易导致垂直管理部门在基层管理事务上卸责。这就使得基层政府同时肩负着有限权利与无限责任。首先，属地化管理使其承担了过多的行政和社会管理职能，不堪重负；其次，基层政府只具有有限的行政权利，面对管理和服务中出现的政策问题，需要不断协调群众与上级管理部门之间的关系，特别是一些执法权归属在上级管理部门的基层科室，还要肩负着监督执法的职责，权责极为不对等；但同时，上级管理部门具有对基层政府工作的考评权，上级政府对基层政府具有问责权，部分工作的一把手负责制、计生和综治一票否决制等，都对基层政府形成了巨大的工作压力。 　　（二）基层政府的社会管理投入不能满足要求 　　政府行政架构历来存在机构设置的“倒三角”，上级职能部门分工细、人员多，基层政府职能多、人员少、任务重。基层政府往往一个科室承担众多职能，比如计生科同时承担计生、卫生、食品安全等职能，城管科同时承担市容、工商、环保、园林等13项管理职责，综治办同时承接公安、交通、城管、卫生等多个上级部门的职能等。同时，基层政府存在工作人员不足与人员素质偏低问题。一些需要较高素质的执法岗位和政策执行岗位，往往需要安置“4050”等福利人员或者招聘社