信托参与PPP模式的路径探索传统政信合作的空间日益-百瑞信托.PDF

信托参与PPP 模式的路径探索 一、传统政信合作的空间日益压缩 我国传统的基础设施和公共服务领域投融资由政府主导，地方政府通过融资 平台公司履行城市基础设施项目的投资、建设和管理责任，信托公司过去开展的 政信业务多是向各地实力较强的政府融资平台发放贷款或变相贷款。 平台公司实质嵌入了地方政府信用，以政府债务之实举借大量债务，用于地 方基础设施建设，并通过资产注入方式逐步做大。这样的运作模式带来了高负债、 弱盈利、重资产的特征，滚动产生了极大的负债规模，地方政府债务迅速膨胀。 为约束地方政府债务规模，我国于2014 年先后出台新《预算法》、43 号文 等重要法律法规和政策文件，开启“建立以政府债券为主的地方政府举债融资机 制，剥离融资平台政府融资职能”的改革。平台公司被定位为自主经营、自负盈 亏的市场化经营的地方国有企业，不在承担地方政府融资职能，平台公司违约风 险骤增，传统政信业务的空间大幅压缩。 在此背景下，信托公司部分业务转向政府购买服务模式，通过《政府购买 服务管理办法（暂行）》赋予的合规形式擅开明渠实修暗道，将“政府购买服务” 泛化适用于建设及运营周期较长的基础设施及公共服务领域。变相满足了地方政 府的融资需求，既绕过了新《预算法》制定的发债融资的监管要求，也规避了PPP 模式的复杂流程。 从2015 年开始，“政府购买服务”逐步呈现脱缰之势，财政部多次发文警 告，2017 年6 月财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买名义违法违规融资 的通知》（财金87 号文），以负面清单的形式将“铁公基”等传统基础设施业 务摒除在政府购买服务范畴之外，彻底封死了信托通过政府购买模式为地方政府 提供融资的道路。 结合国务院一以贯之的逻辑，87 号文结论即是：被禁止借道“政府购买服 务”的项目，需通过政府直接投资（资金来源是地方政府债）或政府与社会资本 合作模式（PPP）来完成。 二、PPP 模式——政信合作新方向 我国自上世纪八十年代首次引入了PPP 模式，30 多年来经历了探索、试点、 推广、暂停等多个阶段，2014 年以来，新一轮的PPP 推广拉开大幕。2014 年末， 财政部和发改委相应颁布了PPP 相关部门规章，正式将其定义为“政府与社会资 本合作模式”，即政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长 期合作关系。 通常，PPP 模式由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分 工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部 门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。PPP 不是 一种“举债”模式，其核心在于社会资本的定位是“投资方”而不是“借款方”， 对于投资规模大、期限长的PPP 项目而言，存在巨量的投资机会，也给了信托、 银行等金融机构继续参与基础设施建设的新机遇。 三、 “入库易，落地难”——以信托为解决方案 截至2017 年6 月末，全国PPP 入库项目1.36 万个，累计投资额16.3 万亿 元，签约落地项目2,021 个、投资额3.3 万亿元，落地率34.2%。落地项目背后， 真正转化为固定资产投资的项目更少，据测算截止2016 年末，PPP 项目的真实 投资额不足1 万亿元，“真实落地率”堪忧。 现有的PPP 项目仍多为传统的基础设施建设，参与其中的社会资本方多为实 力雄厚的国有企业，建设运营能力可满足项目要求，主要的障碍恰恰在于资金， 既缺少资本金部分的财务投资人，也缺乏项目贷款。社会资金的参与度如此低主 要原因有以下几点： 1.项目部分核心问题缺乏政策依据和配套制度，无法满足金融机构的合规性 要求。当前的PPP 项目在操作中遵循了发改委和财政部的政策文件大框架，并结 合了《采购法》、《招投标法》、《特许经营管理办法》等适用于传统项目的法 律法规，但在此之外，PPP 项目在土地、产权、税收、会计等问题是均不同于传 统项目，需根据实际情况调整，但以前的法规政策文件很少涉及，这些问题近年 的实践中不断暴露，亟待进一步明确。 2.项目实施方案缺乏可行性，难以达到金融机构融资标准。PPP 项目在正式 采购之前，由政府方委托咨询机构制作项目的实施方案，实施方案可作为后期项 目合同的重要参考。但由于政府和社会资本的诉求不同、信息不对称、咨询机构 不够专业等多种原因，最终经政府审批通过的实施方案缺乏财务上的可行性，后 期项目的投融资方案难以得到金融机构的认可。建设资金无法到位的情况下，中 标的社会资本只能一拖再拖，政府也陷入两难境