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城乡关系演变:历史轨迹及其基本特点 谢志强 姜典航 城乡关系是我国经济社会关系中最重要的关系之一。城乡关系是否协调，直接影响我国经济社会能否健康发展。目前城乡二元结构还没有从根本上破除，城乡关系走向协调、实现城乡统筹发展的许多制度性障碍依然存在。60多年城乡关系的演变表现出五个基本特点，其变迁轨迹给我们许多重要启示。 　　城乡关系演变之历史轨迹 　　（一）改革开放前的城乡关系 　　1．1949—1952年：开放的城乡结构 　　从1949年新中国成立到1952年，是我国国民经济的恢复时期。新中国成立后，面对长期形成的相互对立的畸形的城乡关系，如何恢复和发展国民经济，成为国民经济恢复时期中央要解决的一个重大问题。中央政府采取了在经济上允许多种经济成分并存的政策，允许富农经济存在，允许农村土地、劳动力、资本等生产要素自由流动，城乡私营工商业可以自由发展[1]。同时，在农村实行土地改革，广大农民无偿分得了土地和其他生产资料，整个农业生产得以迅速恢复和发展。这一时期有较多的农村人口迁入城市，城市人口的比重由10.64%上升到12.46%，城市人口从5 765万增加到7 163万，增加了1 398万人。在这一时期，城乡结构是开放的，城乡之间的迁移相对来说比较自由，城乡关系的发展基本上是正常的。 　　2．1953—1957年：城乡二元结构初步形成 　　1953年，我国开始大规模经济建设，中央政府开始限制农村劳动力、资本、土地等生产要素流动合作化从组织上配合统购统销制度，城乡二元结构初步形成。 　　1953年中国实施第一个五年计划，开始大规模经济建设后，由于国家投资增长过快，积累与消费、市场与计划(实质上是个体农民与国家)、农业与工业的矛盾突然以农副产品供应短缺的形式表现出来[2]。从1953年起，我国出现了粮食供应紧张，人口的迁移出现了一定的盲目性，“盲流”造成了对城市稳定的冲击。在这种情况下，出于维护社会稳定和工业化建设的需要，1953年11月19日政务院通过《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，从12月初开始在全国对粮食等农副产品实行统购统销，国家规定农民消费和积累的定额后，其余的全部征购走，也就是从农民手中收购“余粮”，造成农民种粮没粮吃，乡村粮食不足问题史加严重，同时也加速了城乡隔离的制度设计。 　　1956年秋天，农业合作化运动加上自然灾害的影响，全国许多地区出现了粮食歉收的情况。山于粮食严重短缺，大批生活困境的农民，从农村流到城市寻找生存空间。1956年以后，在全国范围内出现了史为严重的“盲流”问题。为了防止农村人口过多“盲流”到城市，减少对城市的冲击，维护社会稳定，1956年12月，周恩来总理签发了《国务院关于防止农村人口盲目外流的指示》，但这一规定并没有有效解决农民大量外流的问题。 　　到1957年春天，农村人口盲流的情况仍十分严重。于是中共中央、国务院于1957年连续下发通知，规定企业、事业、机关、学校等单位不能随意招工用 　　人，如需招用临时工，应首先从城市失业人员和剩余劳动力中招收，不能解决时，方可到农村招收。同时限制临时工雇用数量，并规定期限，不能超过一个月，必须超过1个月的可按月续订合同。同时设立劝阻站以及负责处理和遣送流出农民的专门机构劝阻、遣返盲流农民回乡。不仅如此还通过向农村转移城市劳动力的就业政策等来减轻城市人口压力。这些因素都促进了户籍制度的形成。 　　3.1958-1978年:城乡一元结构的固化时期 　　1958年1月9日，经第一届全国人大常委会第91次会议通过，公布实施了《中华人民共和国户口登记条例》，标志着城乡分割的二元户籍制度以法律的形式正式建立，中国现代户籍制度由此正式确立。 　　户籍制度将居民分为农业户口和非农业户口，限制人口的自由流动，将城乡分割为两个不同的利益群体，将农民群体限制在农村、束缚在土地上。除了很少量的升学、参军、招工等形式，农民基本失去了自由流入城市的机会。户籍制度不仅有限制人口流动的功能，而且户籍制度与粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、生产资料供给制度、住宅制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、生育制度等结合在一起，使不同户口类型的人享受不同的国家社会福利，而农民是与国家社会福利无缘的。按当时的公安部长罗瑞卿对1958年的户口登记条例所作的说明，户籍管理制度的建立是为了保证社会主义建设的顺利进行，保证公民的权利和利益，维持社会秩序，为社会主义建设提高人口统计数据，以及使人口的流动纳入国家管理的轨道，而不是限制公民正常迁移和居住的自由[3]。户籍制度在达到上述目的同时，也把户籍与国家计划资源控制连在一起，人为地限制了人们的自由迁移。 　　1958年，我国开始人民公社化运动，实行“一大二公”的所有制结构和大锅饭的组织和分配方式