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浅议中国旅游业政府管制改进 　　摘要:旅游市场存在失灵,需要政府进行管制。政府管制应协调好市场机制与政府干预、个体利益与公共利益等关系,避免给市场机制带来妨害。中国政府对旅游产业的管制还存在一些不合理之处,甚至给产业的发展带来了损害,需要做出相应的改进。 　　关键词:政府管制;旅游管制;管制俘虏;中国;旅游业 　　中图分类号:F59文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)15-0164-02 　　 　　一、中国旅游管制存在的问题 　　1.对政府在旅游业发展中的作用认识不清。在中国市场机制逐渐成熟的今天,政府在旅游业发展中究竟应扮演什么样的角色,发挥什么样的作用,在学界和政界,仍没有形成共识。一些学者认为,应坚持政府主导模式,要按照旅游自身的特点,在以市场为主配置资源的基础上,充分发挥政府主导的作用,争取更大的旅游业发展[1]。但主导即为发挥主要作用,既然以市场为配置资源的基础,政府主导从何谈起?如何界定市场与政府的关系?章尚正(1998)[2]认为,政府主导在实践中变成了“政府主宰”、“政府主财”、“政府主干”。政府在规划制定与审查、项目立项、投资、经营权授予、行业管理等方方面面无所不在,无所不包,很容易导致决策的随意与预算软约束,压抑了旅游市场的发育,扭曲了市场价格,干扰了企业的自主经营,造成决策失误。 　　2.旅游立法滞后。在立法的层次上,中国目前的旅游立法都是条例、地方性法规或者部门规章的形式,还没有一部综合性的旅游基本法,在中国法律体系中的位阶较低。在调整范围上,中国目前的旅游立法还不全面,已有法规侧重于调整政府部门与企业的纵向关系,而对市场主体之间的横向关系关注不够,不少领域还没有相应的法律规范进行调整。并且现有的旅游法律法规有相当一部分跟不上行业发展的步伐,不适应旅游业发展的需求[3]。在中央立法不足的情况下,各地纷纷出台地方法规,这虽然为地方旅游发展提供了保障,但也容易滋生地方保护主义。旅游立法滞后造成行业发展混乱、消费者利益与公共利益保护不力。政府职能部门在进行旅游管制时缺乏法律依据,习惯于以政策、文件代替法律,难以清晰界定政府管制的边界,加大了旅游管制过程中的“人治”,???设租、寻租行为提供了便利。 　　3.旅游管制中条块分割较为严重。从部门分割的角度,对旅游经济的运行,除旅游行政主管部门有管制权外,其他相关行政主管部门以及地方政府也拥有相应的管理权,部门之间相互制约,相互扯皮。从地域的角度看,旅游资源有区域边际共生性,其分布往往是跨县、跨市有的甚至是跨省的,造成政府行政的“树状体系”与旅游开发的“网状体系”的矛盾[4]。各地政府出于本地利益的考虑,相互争夺资源、在开发中各自为政,导致旅游产品重复建设。 　　4.旅游质量管制不能满足时代的需要。中国旅游产品质量管制还存在以下问题。首先,质量标准体系建设还不健全。中国目前只制定了《导游服务质量》等10个国家标准,《旅游饭店用公共信息图形符号》等5个行业标准。一些重要的国家质量标准如《旅行社资质等级的划分与评定》、《旅游餐馆设施与服务规范》等迟迟未见出台。其次,已有的标准执行不严格。中国目前关于旅游产品的质量管制,主要是体现在设置进入条件和分级条件上,如《旅游景区质量等级评定》等。然而初始的进入条件并不意味着产品质量的永续保证,必须对已进入的企业严格监管,对不符合进入条件的已进入企业实施降级制裁。但实践中真正被降星降级的企业罕得一见。第三,投诉制度不利于保护旅游者。按中国《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》,旅游者向旅游主管部门请求保证金赔偿时,应写明“赔偿请求和根据的事实、理由与证据”,也即由旅游者负举证责任。在旅游市场存在较为严重的非对称信息情况下,旅游者追究旅行社违约责任的成本较高,往往对旅行社的一些违约行为听之任之。 　　5.景区经营中管制俘虏现象较为突出。经多年的改革,中国旅游产业中酒店、旅行社等竞争性行业已基本实现了政企分离,但在具有公共资源属性与垄断特性的景区经营中政企不分的情况还十分普遍。中国约有90%的景区属于依托国有资源的公共景区 [5],这些风景区都是由地方政府及其相关职能部门如管委会管辖,管委会既是景区的行政管理部门,又负责景区的日常经营,政府同时担任经营者和管制者两个角色。虽然自20世纪90年代中后期始,为了减支增收,吸纳社会资本,一些公共景区开始步入企业经营模式,表面上主管部门放弃了经营者的身份,但这实质上是一个双重委托:国家将公共资源委托给各级政府部门(官僚集团)管理,政府再将其委托给企业经营。国家(或者中央政府)的利益期望是兼顾经济效益和社会效益,企业的利益期望是经济效益最大化。因旅游产业作为一个新兴经济部门,被各地视为推动当地经济增长的重要手段,受官员任期的短期性和经济指标考核手段激励的影响,加之