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省级财政收入竞争成因分析 　　摘要：省级财政收入竞争是财政分权制度下的必然结果，其中不完善的分税制是省级财政收入竞争的制度基础；不科学的税收计划是省级财政收入竞争的促进因素；超税收的财政需求是省级财政收入竞争的现实基础；不规范的自由裁量权是省级财政收入竞争的重要原因。 　　关键词：省级；财政收入；竞争；成因 　　中图分类号：F812.2　文献标志码：A　文章编号：1673－291X(2008)03－0011－03 　　 　　省级财政收入竞争是指各省级政府在政治晋升博弈激励下。通过财政收入政策，竞相改变本地区政策环境来吸引外部资源，达到增加财政收入、加快本地经济发展的目的，并以此传递政绩信号，博取中央青睐，最终实现政治晋升。 　　鉴于财政收入形式的多样性，财政收入竞争也相应地表现出多样性和复杂性的特点。在集权的情况下，省级政府只是中央政府经济职能传递的链条，不具有独立的经济职能。而在分权的情形下，中央和地方将事权进行划分，并相应地将财政收入按一定的方式进行划分，省级政府具有相对独立的经济职能。所以，省级政府经济职能的确立是以政府的经济职能为基础，并根据分权的原则确定的，而且是财政分权制度下的必然结果。 　　本文试图从四个方面来具体分析省级财政收入竞争的成因。 　　 　　一、不完善的分税制是省级财政收入竞争的制度基础 　　 　　我国分税制自1994年建立以来，没有根据客观情况做进一步的改革和完善，过渡性特征仍然比较明显，为省级财政收入竞争提供了不少诱因和机会。 　　 　　(一)事权界定不清晰。1994年的分税制方案，没有涉及政府间支出责任的划分。到目前为止，没有制定一个明确规定哪级政府负责哪些具体事务的法律或法规。省级政府在法律上的权力和责任，中央和地方都很难说得清楚。在整个法制和监督体系不健全的情况下，省级政府事实上也就具有较多的机动权。这就出现一个悖论：省级政府既没有多大权，又有很大的“权”，既没有多少责任，又有很多的“责任”。权力和责任没有明确的边界，包括省级政府在内的地方政府就没有足够的自我约束和责任意识，在责任不明确的情况下就尽量推卸责任，在无法推卸而又无力承担时就滥用权力。 　　 　　(二)税权划分不合理。我国的分税制，主要是一个把国家的流转类税收和对利润所征收税收在中央、省之间分享，再辅之以自上而下有条件专项拨款体制，最终进入省级政府预算的税收收入取决于中央确定的税基、税率和收入分享公式。一方面，共享税收人是地方政府重要的甚至是主要的财政收入来源，结果为了避免经济扭曲而由中央税务机关征收的税种。如增值税，地方政府也有强烈的利益动机参与管理，浙江金华税案、河北南宫税案，就是地方政府利用增值税进行税负输出的结果。另一方面，一些不适宜由地方政府征收的税种，如内资企业所得税，1994年税制改革时被划为地方税，2002年以后虽然调整为共享税，但为了保持征管的连续性，除新办企业外，仍由作为地方政府组成部门的地税机关负责征管，导致以所得税优惠为主要形式的政府间税收竞争屡禁不绝。 　　 　　(三)财政关系不稳定。财政分权方案是政府间财政关系的基石，西方国家往往通过宪法明确规定中央政府和地方政府的财权分配。在我国，对税收征管法和单税种法律的重视甚于对财权分配方案的重视，财权分配方案通常是由中央政府以行政文件的形式下发的，没有经过立法机关的充分审议，更没有成为宪法条款。分税制是中央政府和各省分别谈判后综合各方利益所形成的方案，不是各省之间相互博弈、利益平衡的结果，而且实行“存量不变，增量调整”，保证地方既得利益，这种差别待遇让各省都有突破分税制的冲动。由于制度变迁的主导者是中央或上级政府，它随时可以根据自己的利益来调整方案。(见表1与表2) 　　中央政府承诺的可信性是财政分权的重要基础，而中央政府表现出来的机会主义倾向使地方政府难以相信中央政府的承诺，在这种情况下，地方政府表现出更强的机会主义倾向。正如美国财政专家罗伊?鲍尔所说：“地方政府都深信所谓收入分享实际上具有‘捕蝇纸效应’，亦即不管苍蝇有多少在飞，真正粘在捕蝇纸上的才有意义。”同样道理，不管中央政府怎样决定，真正归地方实实在在拥有的资金才有意义。 　　 　　(四)收入支出不对称。共享税收人是地方政府财政收入的重要来源，而在现行体制下，省级政府在“两税”增量分配中的所得份额逐年递减。以海南省为例：2005年上划中央“两税”351435万元，比2002年增加了198381万元，四年间增长了2.3倍，年均增长31.93％。但2005年中央“两税”返还只有100426万元，比2002年只增加了24464万元，增长34.2％，年均增长9.75％。2005年，全国两税增量返还系数只有9.97％，且呈逐年递减的趋势。地方税是地方政府财政收入的主要来