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公众参与问题与出路 　　 摘 要：作为现代开放式行政的重要手段之一，公众参与不仅已经广泛应用于各级政府的实践工作中，而且已在我国的立法中得到了逐步确认。然而，由于公众参与自身所固有的种种局限性，如果对于参与的主体、领域、方式、效力等环节不加控制，则有可能产生不良的行政结果。为了减少或避免这些情况的发生，应当在对公众参与实践环节进行微观分析的基础上，对其施加必要的限定并形成制度规范，从而实现优化行政治理结构这一最终目的。 　　 关键词：公众参与；民主程序；实践环节；制度规范 　　 中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）03-0053-03 　　 一、问题的提出 　　 随着现代开放式社会的不断成熟和发展，公众参与正在逐步走进我国各级政府及其部门的行政活动之中，行政立法听证会、价格决策听证会、公民调查会、座谈会、论证会，以及利用短信、电子邮件等现代通信手段征求公众意见的情况正变得越来越普遍，公民参与行政过程的数量和质量都呈现出稳步提高的态势。公众参与在现代社会中的快速发展，究其原因，主要包括政治和行政两个层面：在政治层面，作为政治民主在公共领域中的对应物，公众参与在“公民意愿”与“行政活动”之间架起了桥梁，为民意的“表达－接收－采纳”提供了途径――由于公众参与中所表达出的公民意愿具有转化为行政立法和决策的可能，因此可以将其视作在微观领域实现政治民主的有效手段。而在行政领域，公众参与又因其具有如下优势而受到广泛支持：有助于增强公共政策与公民需求之间的相互适应性；有助于提高公民对公共管理和政府改革的理解和认知程度；有助于公民接受政府制定的公共项目规划；有助于公民帮助政府组织推行公共项目的实施，等等。 　　 上述诸多优势使得“公众参与”这一概念不管是在行政法学还是在行政管理、公共政策理论中，都成了近乎绝对的“天然善品”，成了衡量各种行政法律规范、公共政策，乃至于具体行政活动是否正当的标准――如果没有引入公众参与的具体步骤，没有接收或采纳公众的意见和要求，相关的行政立法、决策和执法活动很容易被认为??不合理的甚至是不合法的；而那些开展了公众参与，但却没有达到代表性、层次性、效力性等理想要求的行政活动，也同样会引来诸多非议。可以说，“充分的公众参与”已经成了衡量行政活动是非曲直的一项无可回避的标准，甚至有学者将“公民”定义为“有能力部分参与管理政治系统的人”。[1] 　　 然而“充分的公众参与”是否真的是毋庸置疑的“天然善品”，是否真的能够作为衡量一切行政活动的“绝对标尺”？我们有时可以见到类似下述对于公众参与优缺点的列举，见下表：[2] 　　 显然，表中所描述的“公民参与政府决策”呈现出的是利弊并存的局面，而非单纯的“无瑕之玉”。除此之外，我们还能见到对于公众参与若干弊端的批评，比如，王锡锌教授指出，公众参与立法可能导致“过度参与”或者“参与疲劳”的问题：（1）公众参与往往耗费大量人、财、物力，使得立法成本大幅增高；（2）从知识理性角度讲，大众可能在专业知识方面存在一些不足，很难以演绎的方式进行有预见性的公共利益目标选择，公众参与本身无助于知识的合理运用；（3）当前社会中公众的目标价值日益多元化，存在着激烈的冲突，公众参与可能加大行政机关认知公共利益真正目标的难度。[3]格姆雷（William T. Gormley Jr.）教授认为：“官僚决策的民主程序常常显得缺乏效率和条理。许多行政机构规划的决策在巨大的争议中，旷日持久地艰难进行，可最后还是会遇到喧嚣的反对声浪。”[4]而盖伊?彼得斯（B. Guy Peters）则更为直接地质问道：“公众确实是想参与政府决策，但他们也要求政府能够果断、迅速地采取行动。参与会不会成为造成行动迟缓的繁文缛节的另一种形式呢？一般的公众是否会有足够充裕的信息来参与复杂决策的详细讨论呢？若不花费大量的时间很难建立共识，这种常让专家们苦恼的问题有时也会出现。……对于政府而言，可能惟一有助于其做出复杂困难的决策的方法是限制参与，而不是鼓励参与。”[5] 　　 二、行政实践中的参与问题例析 　　 公众参与自身所固有的局限性有时也会显现在实践过程中，北京市酒仙桥地区危改项目在拆迁过程中引入“民主投票”就是较为典型的例子。2007年5月，在酒仙桥地区拆迁工作开展过程中，街道办事处进行了民意调查，发放了《酒仙桥危改区居民意见调查表》，调查显示，大多数居民不反对危改，只是对目前的拆迁补偿政策不满意。经朝阳区建委、酒仙桥街道办事处和危改实施单位讨论后，2007年6月9日进行了一次公开投票――由危改项目涉及的全体居民来决定拆迁的进程。在累计发放的5473张选票中，收回选票3711张，其中同意2451张、不同意1228张、无效32张，已收到票而未参加投票1220张。居民中