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层级式安全管理效能衰减及其治理策略 　　摘 要： 　　基层社区安全管理政策措施得不到落实导致各类安全事故频发，究其原因是安全管理政策措施在落实过程中出现了“渗漏现象”，即层级式安全管理模式传导过程的效能衰减。理解能力、执行意愿和执行能力是影响效能衰减的主要因素。要提高政府安全管理效能，在提高政府安全管理积极性和管理水平，并建立考核评估追溯机制的同时，还需要建立风险分担机制，调动基层社区民众积极参与安全治理，分担和化解社会运行中的各种风险。 　　? 　　关键词：公共安全管理;效能衰减;风险分担机制;治理 　　? 　　中图分类号：C93；C913 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2012)04-0074-07 　　? 　　 　　自2007年我国颁布实施《突发事件应对法》以来，应急管理工作已成为政府管理绩效考核的一个重要组成部分，各级政府也都已重视安全管理，采取各种方式积极推动安全管理工作得以落实，并取得了一定成效。但是，从频繁发生的事故灾难及其造成的损失看，安全管理的效果与政府的重视程度以及民众的期待相比，仍然存在很大差距。尤其是一些重特大事故暴露出：很多安全管理政策和措施在基层没有得到很好落实。上海静安“11?15”特大火灾事故、甘肃正宁“11?16”重大校车事故等正是这一问题的集中反映。 　　?我国安全管理实施的是自上而下的层级式管理模式，该模式中基层社区往往处于层级的末端。由于管理效能在层层传递过程中受各种主、客观因素影响，不可避免地产生很多损耗，使得许多行之有效的管理方法、政策措施在基层社区难以得到有效落实。基层社区的安全管理处于被动状态，社区民众成为安全管理的客体。然而，不仅各种灾害事故需要基层社区来承担和面对，许多安全事故或灾难本身就发生在基层。所以，安全管理措施在基层社区的落实和执行显得尤为重要。能否有效减少政府在层层管理过程中的效率损耗、提高公共安全管理效能，直接影响到我国安全管理的成效。 　　? 　　一、 基层社区安全管理效果的削弱现象 　　?近年来，随着我国应急管理工作不断深化，基层社区安全管理体系也逐步得以建立。如以安监部门为主的“安全社区”创建工作得到发展，全国范围内的“国际安全社区”、“国家安全社区”及地方级安全社区不断涌现；国家减灾委和民政部主导的“国家综合减灾示范社区”创建工作也在全国有序推进。这些由部门推动的社区安全管理体系建设，在突发事件应对过程中发挥了积极的作用。但是现有的社区安全建设工作，几乎都是在政府职能部门主导下展开的，即便是对社区安全自治有很高要求的“国际安全社区”建设，在我国其实也是由上级职能部门主导并积极推动、基层组织街道（或乡镇）政府响应创建的，其创建过程具有浓厚的政府管理色彩。 　　?在政府推动的社区安全管理体系建设中，位于管理末端的社区的功能和作用被严重弱化了。在许多已经建成的安全社区中，社区民众无论是参与程度还是对安全知识和应对技能的掌握程度都未得到有效提高，一定程度上偏离了安全社区或综合减灾示范社区创建的初衷。上海静安区“11?15”特大火灾事故就是这一问题的突出表现。虽然静安火灾是一起严重的安全责任事故，但是，事故初期应对迟缓，施工单位既没有及时组织灭火，也未有效组织居民及时疏散；居民自身也因缺乏正确的应对技能，未能正确应对，这两方面均是导致重大伤亡的重要原因。事件反映出从现场施工人员到大楼物业管理人员以及楼内居民安全意识薄弱、应对技能严重缺乏。但是，具有讽刺意味的是，静安区是2007年上海首批获得世界卫生组织（WHO）认定的“国际安全社区”的四个社区之一。 　　?“全员参与，持续改进”是国际安全社区创建的核心思想。一是安全社区的建设需要依靠社区每个民众，需要社区民众的广泛参与；二是安全是一种动态过程，强调持续不断改进，需要依靠社区内在的动力，持续不断地改进社区安全环境。按常理推测，自2007年创建“国际安全社区”以来，在“国际安全社区”的持续改进下，静安区社区民众安全意识和应对技能应该有较大幅度提高，安全状况也应该越来越好。“11?15”特大火灾事故虽是一个个案，但反映出的问题具有普遍意义，即安全管理效果至基层社区层面已不断削弱，所剩无几。 　　?上述现象的出现，虽有很多主客观原因，但是，社区民众被动式参与是主要原因之一。这种由政府主导的安全社区创建模式，某种意义上，政府更看重的是创建成功后的“荣誉”，追求的是获得“安全社区”这样一种结果，而非安全社区“持续改进”的治理过程。由于结果可以通过捷径容易达到，过程就显得不重要，或不被重视了。这不可避免地导致了在各类安全社区创建活动中，政府部门积极主动，成了创建的主体；此消彼长，相应的本应需要民众广泛参与和持续推进的创建过程，由于社区民众不能象政府部门那样可以获得“直接的”利益，