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“三林问题”关键是林权改革 　　摘 要：本文以国家级资源枯竭型产业转型和林权改革“双试点单位”伊春市为典型案例，分析了林业资源枯竭型城市以林业资源枯竭、林区经济危困、林工生计困难为特征的“三林问题”及其形成的原因，探讨了林权改革与天保工程、产业转型和社会稳定的关系。本文认为，以林权改革为突破口解决林业资源枯竭型城市“三林问题”方向正确，措施可行，但仍有需加以完善之处。? 　　关键词：三林问题；林权改革；社会稳定? 　　中图分类号：F326．25文献标识码：A文章编号：1000-176X（2008）09-0037-08 　　?? 　　一、“三林问题”的提出? 　　 　　（一）“三林问题”的形成? 　　全国118个一般性资源型城市中，森工城市有21个21个森工城市包括黑龙江省的伊春市、铁力市、尚志市、海林市、穆棱市、宁安市、虎林市、黑河市、五大连池市；吉林省的白山市、敦化市、珲春市、桦甸市、蛟河市、松原市、舒兰市、临江市、和龙市；内蒙古自治区的牙克石市、根河市、阿尔山市。，占18%。全国60个典型资源型城市中典型资源型城市是采掘业产值比重和就业人员比重达到一定标准的资源型城市。，森工城市有10个10个典型资源型森工城市分别为伊春市、牙克石市、根河市、阿尔山市、敦化市、珲春市、松原市、临江市、和龙市、铁力市。。这10个典型森工城市均为国有林区，分属于黑龙江森工、吉林森工和内蒙古森工三大集团黑龙江森工集团2个：伊春林管局、铁力林业局；吉林森工集团5个：敦化林业局、珲春林业局、松原林业局、临江林业局、和龙林业局；内蒙古森工集团3个：牙克石林业局、根河林业局、阿尔山林业局。 　　随着森林资源的过度采伐，可采森林资源快速减少，相当多的森工城市先后成为林业资源枯竭型城市。例如到1998年前后，作为国家森工基地的黑龙江森工集团下属的伊春林管局、海林林业局和铁力林业局等的林业可采资源已经枯竭，从而产生了一系列的生态、经济和社会问题，这是林业资源枯竭型城市“三林问题”的直接起因。? 　　其中，伊春市的境况最为典型。伊春市是东北三省和内蒙古自治区开发最早的森工城市，也是中国最大的国有林区和森林工业基地。经过50多年的过量采伐，无论是森林蓄积量还是林分质量，都发生了惊人的劣变，到1998年森林资源可采资源枯竭。伊春市所属17个林业局有12个无成熟林可采，另有5个严重过伐，林业资源进入枯竭状态，林区经济和林工生活都非常困难。为此，2004年伊春市被国家林业局确定为当时惟一的国有林区林权改革试点单位，2005年伊春市被国务院列为资源型城市产业转型的试点单位，希望找到解决“三林问题”的有效途径。? 　　森工城市林业资源枯竭的过程也是林区生态、经济不断恶化和社会出现不稳定的过程。以伊春市为例，由于林业资源的枯竭，林区的经济陷入了危困的境地，大批的林业工人从森工系统中退出，处于下岗或失业状态，生活困难导致群体事件常有发生，严重影响了林区的社会稳定。? 　　我们把这种由于林业资源枯竭而引发的生态、经济和社会问题（生态主要指林业资源枯竭，经济主要指林区经济危困，社会主要指林工生计困难）统称为“三林问题”。“三林”是林业、林区和林工的统称，是借用“三农”（农业、农村和农民）概念而来的。按照这个思路，我们还研究了“三渔问题”和“三牧问题”。参见参考文献［5］。? 　　由于林业资源的自然属性和较强的生态外部性，使得“三林问题”有着与“三农问题”、“三渔问题”不同的特点。首先，林业资源具有较强的生态正外部性，林木的生长周期长，投资风险较大，因此个体林工缺乏投资积极性，需要国家的扶持和补贴。从这个角度来讲，“天保工程”的实施是非常必要的。其次，当林业资源枯竭时，林工的生计更难以解决。虽然森工城市一般都地处偏远林区，不易发生像矿工和石油工人那样集中的群体事件，但零星上访和群体事件时有发生，潜在问题不可忽视。再次，矿业的地下勘探和界定存在一定的难度，渔业资源流动性大地域界定更难，因此容易发生“公地悲剧”。而林业资源与“三牧问题”类似，排他性较强，界限容易划清。这一点决定了通过林业产权改革来解决“三林问题”的可能性。? 　　（二）“三林问题”的特征? 　　“三林问题”是一个林业、林区和林工三个方面交织的复杂现象，其基本特征是林业资源枯竭、林区经济危困和林工生计困难。? 　　1．林业：资源枯竭? 　　在1985年《森林法》实施之前，我国一直实行木材生产计划管理，基本上以需定产，重采轻育。结果造成森林资源长期过伐，天然原始林砍伐殆尽后，只好代之以次生林。《森林法》实施后，特别是1998年《森林法》修正后，国家开始注意维护森林资源的可持续性，曾试图以“用材林消耗量低于生长量的原则”控制森林年采伐量，这一举措虽然对减缓森林资源枯竭发挥了一定作用，但此时的