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新农保实施过程中难题破解路径 　　摘要：新农保制度已经在全国进行试点，党的“十二五”规划提出进一步加大试点的范围。这对统筹城乡发展、缩小城乡差距、推进以民生建设为重点的社会保障体系的建设，具有十分重要的意义，这是真正实现强衣惠农，更是加强社会主义新农村建设的关键。但在试点中出现了很多的新问题，如财政分担机制不合理，参保和个人账户积累过低，新农保和城镇养老保险的无法对接等。为使新农保制度能够快速有效地推进，建立农村养老保障的长效机制，应该采取相应的对策对这些问题加以解决。 　　关键词：新型农村养老保险；社会保障；城镇养老保险；城乡对接 　　文章编号：1003-4625(2011)07-0096-03 　　中图分类号：F830.34 　　文献标识码：A 　　 　　一、引言 　　 　　2009年9月1号，国务院颁布了《新型农村社会养老保险试点指导意见》(以下简称《意见》)。新农保的试点工作在全国各地铺开。经过一年多的运行，各地无论社会保障部门的组织、基金的管理和运行，还是参保农民的参保人数及缴费情况都在大踏步地落实与实施。同时正确贯彻十二五“强农惠农加快社会主义新农村建设”的规划，把新型农村养老保险落在实处，是深化社会保障制度改革中的核心，也是提升人民幸福感的关键。但由于新农保是一项前所未有的工程，难免在实施过程中出现很多问题。国内很多学者都对其进行了分析，其中代表性的观点有：中国社科院研究员郑秉文认为，新农保政策是矫正初次分配不公的重要措施，是取消农业税后最大的惠农政策。但是在实施过程中存在着贫困地区因财政能力弱而导致政府补助难、60岁以上农民数量多不缴费而享受基础养老金导致中央政府财政压力过大、城乡老年人享受养老金待遇差别过大等问题。中国人民大学教授郑凤田甚至指出，由于制度设计的不完善，新农保制度不宜强行推动。林义指出，子女为接近60岁的父母参保捆绑缴费的政策实施过程中往往被理解为子女须为父母缴纳养老保险费，致使因种种的原因在很多试点地区难以推行，构成了新农保制度实施中的一个新难题。穆怀忠指出，新农保在试点过程中，农民参保缴费普遍存在“年龄陷阱”现象，即越接近养老金领取年龄的人群，参保率越高，这造成了覆盖面窄和个人账户积累少等问题，不利于应对农村老龄化危机和农村养老保障长效机制的建立。基于这一情况，我们依据辽宁省新农保试点的实地调研，找到实施过程中出现的问题，并试着提出解决的对策。 　　 　　二、新农保在实施过程中出现的问题 　　 　　(一)新农保现行财政负担和分担机制不尽合理，阻碍了新农保的有效推进 　　现行新农保制度的财政负担和分担结构是以东、中、西部为划分基础的：中央财政负担东部地区50％基础养老金，负担中西部地区100％基础养老金。个人账户的补贴由地方财政全额负担。这种财政分担方式容易造成东部地区内部经济欠发达市或县，尤其是贫困县财政负担过重，并导致地方财政压力不断上移，不利于新农保覆盖面的扩大以及制度的有效推进。如在辽宁省试点时明确规定了各级财政负担和分担比例。基础养老金财政补贴部分由中央、省级、地市级、县级各级财政的分担，比例为5：3：1：1；个人账户财政补贴部分(个人账户参保财政补贴每人30元／年)由市级和县级财政共同负担。而截至2010年8月，辽宁省级新农保财政补贴(中央、市、县级财政)均没达到分担比例，导致新农保财政补贴比例的实际补贴与政策规定有很大差距。在试点贫困县的财政支出尤为困难，负担新农保财政补贴压力较大。如在辽宁省阜新市彰武县，2009年年度财政赤字达80745万元，地方财政额外支出非常困难。按照新农保财政分担政策规定，彰武县新农保基础养老金补贴中中央财政应补贴936.1万元，省级财政应补贴561.7万元，市级财政应补贴187.2万元，县级财政应补贴187.2万元。而在试点运行中，彰武县级财政实际仅补贴50万元，仅完成政策规定的26.7％。为了落实完成任务，彰武县基础养老金补贴的财政压力上移至中央、省、市各级财政，中央财政实际补贴1371.4万元，省级财政实际补贴822.6万元，市级财政实际补贴230.0万元，分别完成各自政策规定补贴任务的146.5％、146.5％和122.9％。与此同时，贫困县级财政在负担基础养老金补贴尚存困难的情况下，无力承担个人账户财政补贴。彰武县的个人账户财政补贴，政策规定市级财政应补58.6万元和县级财政应补107.7万元均未到位。因此，现行新农保财政负担和分担方式不尽合理，阻碍了新农保的推进。 　　 　　(二)参保覆盖面窄和个人账户积累少，不利于建立农村养老保障的长效机制 　　在新农保实施过程中，不同年龄的农民在参保缴费时的表现截然不同：越接近养老金领取年龄的农民参保率越高，而作为制度缴费主体的年轻农民参保率却偏低。穆怀忠把它定义为新农