“省直管县”改革应重点解决政府间财力与事权匹配问题.docVIP

“省直管县”改革应重点解决政府间财力与事权匹配问题 ????一、现行“市管县”体制的弊端????市管县体制对增强大中城市实力、发挥其辐射带动作用、推动城乡一体化进程曾起到过积极促进作用，但随着经济社会发展以及市场经济体制的不断完善，市管县体制的弊端也在逐渐显现。????（一）县域经济发展滞后，中心城市的辐射拉动能力有限。????县域经济是连接城乡最直接的纽带，总体上，我国大多数县域经济呈现农业为支柱产业、工业基础薄弱、特色产业缺乏的基本特征。县域建设缺乏水电、交通、信息等基础设施条件和金融体制的有力支持，文化教育、医疗卫生和社会保障等公共服务体系不健全。县级政府有注重经济增长指标的考核，忽视经济、社会、生态、人文、环境协调发展的倾向。经济和财政能力较弱，财政财源结构单一，维持基层政府的正常运转艰难，财政负债严重。我国建立市管县体制的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，但是在我国现有的地级市中，除部分本身经济实力较强、对周边县具有天然辐射带动作用的市以外，很大部分是通过行政指定的方式形成的，经济实力有限，城市的经济辐射带动作用不强；有些市级政府无暇顾及所辖县域经济发展，尤其在辖县市采取的明显城市偏向下，社会经济资源主要被市所汲取，中心城市与县（市）争夺资源、土地和项目，县域经济发展机能弱化，从而制约县域经济的发展。这与建立市管县体制的初衷相悖，从而丧失继续实行市管县体制的根本理由。????（二）市和县（市）矛盾冲突，县乡政府财政困难。????在市辖县的压力型体制下，市级政府对县（市）政府具有人事、行政和财政主导权。市级政府可能截留中央和省下放的审批权限，扩大市级政府管理权限，县乡政府自主权难以得到落实，由此，出现权力渐小、责任重大的责权利不对等的情况，不利于调动县级基层政府的主动性、积极性和创造性，不利于提高行政效能。而且，在我国中央政府与省级政府间事权划分与财权以及财力配置不匹配的大背景下，我国市级政府也普遍存在将财权上提而将事权下压的倾向。财政分配权集中在市级政府，财权及财力向市级政府集中，县级政府有效财权较小，财源结构单一，财政实力弱；事权及责任不断下移，加之，我国政府间转移支付制度不完善，中央财政和省市级财政对县乡财政转移支付的规模较小，分配不规范，各种转移支付形式之间缺乏协调，上级拨付的资金专款经过市级政府进行再分配时，出现截留、挤占、挪用等问题。这是我国大部分县乡财政困难、政府财力与事权不匹配的主要原因。????（三）行政管理效率低下。????我国宪法规定，地方政府管理层次为“三级”，即“省、自治区、直辖市；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇”。但长期以来，我国按照中央—省—市—县—乡五级行政体制来建立各种相关制度的地级市政府的管理权限，在众多的法律、法规和政策性文件中得到明确承认和体现。尤其是行政许可法实施以来，地级市政府部门的一些管理权限进一步得到了相关法律的明确。与信息化社会行政组织结构扁平化趋势相悖，“市管县”体制增加行政管理层级，降低信息传递速度，扩大信息失真风险，造成行政管理效率损失和行政成本上升。而且，省—市—县—乡四级行政体制带来政府层级过多、从而加剧政府间事权和财权明晰划分的困难，成为省及省以下政府间职能“错位”、“越位”和“缺位”的主要原因。????二、现行“市管县”体制下的困局源于政府间财力与事权相背离????（一）省以下政府间事权界定模糊，市级政府将事责和支出责任下压给县（市）级政府。????在我国，中央与地方政府共同管理比较广泛的社会事务范围，政府间事权界限比较模糊，相对应的，我国地方政府层面的省、市和县级政府间的事权划分也缺乏明确界定。2004年第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修改通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四章第五十九条明确规定，县级以上地方各级人民政府行使如下职权：执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业，环境和资源保护、城乡建设事业，财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。“市管县”体制下，市级政府相对县级政府在行政、人事和财政权力方面具有绝对的权威，县级政府的人事任命完全由市级政府决定，县级政府的财政资源在很大程度上也受控于市级政府，行政责任和施政业绩也直接对市级政府，所以，县级政府根本没有能力同市级政府讨价还价。为实现本级政府发展经济、开辟财源的重要职责，市级政府不仅会截留中央和省级政府下放的部分行政审批权限，而且会将县级政府拥有的经济和财政资源向上集中，却让县级政府承担大量市级政府不愿意承担的事责和支出责任。就县级政府而言，其法定教育、科技财政支出刚性大，约占总财政支出的30％，中央政府制定多种惠民政策的具体支出责任也往往压