显性-清华大学中国与世界经济研究中心.PDFVIP

中国地方政府债务改革：从 “隐性”走向 “显性” 徐一睿 摘要：中国的地方债务改革的首要任务是要搞清楚地方政府的债务存量。在确定了地方政府 的债务存量的基础上，逐步开放地方债市场。在设置地方财政风险预警指标时，需要加大对 地方融资平台和地方既有债务的监控。即使有了一套很好的预警指标，但如果无法对现有的 债务存量做到心中有数，改革地方债市场也好，设置地方财政风险预警机制也好都将成为一 纸空谈。因此中国的地方政府债务改革的第一步还得从地方债务存量的透明化开始做起。 1，地方政府债务知多少 2009 年4 月8 日财政部财政科学研究所所长贾康在接受 《半月谈》采访时，对地方债务 总额做了估算，并指出：“目前我国地方债务总余额在4 万亿元以上。”一年之后的2010 年11 月 2 日贾康又向媒体宣布中国地方政府隐形债务已经超过了8 万亿。在这短短的一年半中， 贾康对中国地方政府债务总额的预测整整翻了一翻。 事实上，进入2009 年以后，由于财政部代发了2000 亿元地方政府债券，以及2010 年6 月 10 日国务院正式下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》， 地方政府的债务问题开始倍受世人瞩目。从2009 年起，对于地方政府债务的估算从6 万亿到 11 万亿，众说纷纭却从来没有过一个定数。 2010 年6 月23 日，在十一届全国人大常委会上，审计署审计长刘家义报告了2009 年对 地方财政和地方政府性债务管理的审计情况。该审计调查了18 个省、16 个市和36 个县，并 指出，被调查地区截至2009 年底，政府性债务余额共计2.79 万亿元。其中：2009 年以前形 成的债务余额为1.75 万亿元，占62.72%；当年新增1.04 万亿元，占37.28%。 这个报告可以说是近年来针对地方政府的债务问题所做得最为详细的报告。但由于采取 的是定点调查，对于中国地方债务总额虽然可以窥见一斑，但依然无法展现全貌。这份报告 出台没几天，作为中国金融界权威的中国银监会召开了第三次经济金融形势通报会议，在该 会议上指出，截至2010 年6 月政府融资平台贷款合计高达7.66 万亿。 作为会计审查的权威，审计署公布的数据加上金融界权威的银监会公布的数据，中国地 方政府债务总况似乎趋于明朗。可是笔者依然有一丝疑问，是不是中国的地方政府的债务总 额真的就这些了吗？ 我国《预算法》第3 条规定 “各级政府预算应当做到收支平衡”；第28 条规定 “地方各 级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制不列赤字。”《担保法》第8 条规定：“国家机关不 得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。从法 律上来说，地方政府本身是没有举债权的。可是，事实证明，地方政府依然可以各显神通， 使用各种障眼法绕开法律来进行融资。融资方法之巧妙，融资手段之多样，不得不让人心存 1 遐想。政府融资平台贷款是那些有案可查的，可是对于那些无头帐呢？又怎样来弄清楚呢？ 事实上，关于地方政府性债务问题，除了近期审计署和银监会的调查之外，财政部早已 开始摸清情况的工作。2005 年财政部向下级部门转发了《地方政府性债务报表》，要求地方政 府申报其持有的债务，并对地方债务加以了如下定义。 （一）地方政府性债务。指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供 基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务。 （二）直接债务。包括一般债务和专项债务两类。一般债务，指没有对应财政收入来源的债 务。专项债务，指有对应经营性收益或制度性收入来源项目举借的债务，如由交通部门统借 统还建设的高速公路、用土地出让金作为还款来源的城市基础设施项目、高等院校和医院等 事业单位质押收费权举借的债务等。 （三）担保债务。指机关单位为非基础性、公益性项目提供担保形成的债务。 这个举措可以说意味深重。这表明了中央（财政部）已经下定决心要全力整理一直以来 被闲置的那笔糊涂账。可是通过由财政部向下级部门转发 《地方政府性债务报表》，再让地方 填写上报这种模式还有待探讨。这完全是一种本着“性善说”的做法。地方政府会不会把所 有的债务问题都交代清楚呢？答案是显而易见的。本来，地方政府的举债行为就是不合法的， 试问又有谁会傻到自己主动去交待的这一步上呢。能藏的就藏，能掖的就掖起来。俗话说家 丑还不可外扬嘛。 掌握地方政府债务