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环境规制分权与治理成本在政府间分担分析 　　摘要：本文探讨了混合治理结构下我国现有的环境治理成本在各层级政府之间的分担方式，分析中央政府分担支出的必要性，指出地方财力与环境职能之间的不匹配性以及地方环保部门的独立性问题，指出我国环境执行成本在分担方式上改革的方向。 　　关键词：环境规制分权；执行成本分担；转移支付 　　中图分类号：F205 　　 　　在实践中，非对称跨界污染的广泛存在以及在我国分权治理结构下难以避免的以生态环境为代价的地方政府经济竞争，产生中央政府干预的必要性，环境治理结构表现为集权、分权混合结构。满足环境标准的过程是有成本的，在混合治理结构下，我们面临环境治理成本在不同层级政府之间的分配问题。而目前的文献主要关注不同政府层级之间环境规制职能的分工问题，却很少涉及环境标准执行成本的分担问题（Segerson et al.，1997）。 　　环境标准执行成本在政府层级之间的分担问题之间关系着环境标准设定是否有效率、环境标准执行成本是否有效率，地方财力与环境职能之间的匹配性以及环境执行机构的独立性等问题，这些都直接影响环境规制的有效性。在以前分析中，我们只是简单的假定由地方政府完全承担环境标准的执行成本，而且中央政府在其决策中考虑到地方政府的执行成本。那么，完全由地方政府承担执行成本、而中央政府在其决策中却不考虑这种成本支出的方式是否合理，如何形成合理的环境标准执行成本的政府层级分担方案是本文的研究内容。 　　 　　一、双重道德风险与过度规制 　　中央和地方政府之间的双重道德风险可能会恶化环境规制的效率。Segerson et al.（1997）在跨界污染情形下由中央政府设定最低标准、地方政府负责执行（设定至少高于最低标准的具体标准）的制度安排中，分析了执行成本分担问题的重要性。由于跨界外部性的存在，为了避免地方政府设定偏离最优的过松的标准，需要中央政府设定标准（最低标准）。如果中央振幅完全不承担成本，机会主义动机使其选择过度规制，制定过高的标准；如果中央政府完全承担成本，地方政府则将失去创新和成本最小化的正确激励，这便是因为成本分担问题引致的不同政府层级之间的双重道德风险问题。Segerson et al.（1997）考虑到跨界外部性和双重道德风险，构建一个包含中央和地方政府在环境政策形成过程中的互动行为的博弈模型，表明完全由中央支付和完全由地方支付两种规则分别会导致中央和地方的道德风险，均会形成过度规制的无效率，而当且仅当跨界外部性足够大时，中央完全支付才有可能形成有效率的标准设定。 　　比如在美国，在1995年无资助命令改革法案（Unfunded Mandate Reform Act）出台之前，美国国会在1986年到1994年之间通过了多达72项无中央资助的中央命令（Segerson et al.，1997），地方政府认为这种命令极大加重了地方财政支出的负担，地方财政缺乏足够的能力去承担这种日益增长的执行成本。比如俄亥俄州的Columbus市政府估算其2000年执行联邦政府的环境政策的支出占其城市预算的1/4以上（Segerson et al.，1997）。在我国，地方政府对本辖区的环境问题负责，因此，地方政府承担了大部分环境标准的执行成本，2008年，我国财政支出在环境保护方面的支出为1451.36亿元（决算数），其中中央财政支出仅为66.21亿元，仅占4.56%。在这一分担方式下，如果中央政府并不考虑地方政府的执行成本，势必造成环境标准过紧问题，从而导致地方政府缺乏激励执行标准。在实践中，如果中央政府并不承担相应成本，很难保证其决策能够完全考虑到地方的执行成本问题。因此，我们需要寻找一种合适的执行成本分担方式来破解这种双重道德风险所导致的效率损失问题。 　　 　　二、地方财力与环境职能之间的匹配性 　　在我国，法律明确规定地方政府是本辖区环境治理的主体，承担绝大多数环境治理的执行成本，2008年地方环境保护财政支出占总支出的95.44%，地方财力与环境职能之间的匹配问题尤为重要，如果地方财力与其需要履行的职能并不匹配，地方政府自然难以完成其执行任务。所以，不同成本分担方式通过这一途径影响环境规制的效率。我们从地方总体财力、地方财政支出结构以及地方不同政府层级财力结构角度出发讨论这一问题。 　　从中央和地方的财力分配来看，根据图1，在1994年分税制改革之后，我国地方财政收入占国家总收入的比重从1993年的78%下降到1994年的44%，中央政府对财政收入的控制力明显上升而地方政府的控制力明显下降。但是，地方财政支出的比重并没有在1994年出现明显的拐点，且总体上呈增长的趋势，到2009年接近80%。因此，从支出角度来看，地方政府依然居于完全主导地位，分税制改革并没有改变这一点