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中小学教师职称制度变迁的路径依赖与突破 一、问题的提出 原有的中小学教师职称制度严重挫伤了教师的积极性，不利于教师的专业发展。在这种背景下，我国开始在全国范围内探索实施中小学教师职称制度改革，并将其纳入2016年教育部工作重点，以期能真正发挥职称制度的激励导向功能，切实调动中小学教师的工作积极性。然而，据各地改革实践反馈的情况来看，改革并没有从根本上解决原有制度下存在的痼疾。评价透明度不高、评审标准不全面、评价方式单一、评价方法重定量轻定性、指标设计重城市轻农村等问题依旧是进一步深化改革需要解决的疑难重点［1］。针对制度变革的长期性、艰巨性及复杂性，美国著名经济学家诺思曾经指出，当制度的供需保持基本平衡时，制度是稳定的，反之，当制度的供需出现不均衡时，即表示制度供给不再能满足人们的需求，这个时候现存的制度就存在发生制度变迁的可能性［2］。并且由于制度变迁活动是建立在对原有制度进行调适、改造的基础之上，必然会形成新旧两种制度间的博弈，一旦制度变迁的行为方式出现偏差，极有可能导致新制度处于博弈劣势，致使变革出现路径依赖问题，阻滞职称制度的改革与创新。鉴于此，本文尝试以新制度经济学中的路径依赖理论为视角，通过对中小学教师职称制度在变迁中存在的路径依赖问题进行解析，提出路径破解方案，以期为中小学教师职称制度改革行为的顺利实施提供借鉴和启示。 二、中小学教师职称制度的变迁轨迹 （一）制度变迁历程 教师职称制度与教师的切身利益息息相关，因此其发展趋势成为教师关注的热点。就目前来讲，我国中小学教师职称评定制度的变迁经历了初建、试点、扩大试点、推行四个阶段。 1职称评定制度的初建阶段(1986—2008年) 1986 年 5 月，原中央职称改革工作领导小组发布了《关于转发国家教育委员会中、小学教师职务试行条例等文件的通知》，文件中明确规定对于中小学教师实行专业技术职位聘任制，同时还确定了中学教师和小学教师不同的职称晋升序列。按照文件的要求，1987年，各省、自治区、直辖市在试点的基础上开始全面推行改革。此后至2006年，国家于新修订的《中华人民共和国义务教育法》首次提出要建立统一的义务教育教师职务制度，职务等级划分为初级、中级和高级。 2职称评定制度改革试点阶段（2009—2010年） 2009 年 1 月，由人社部联合教育部下发的《关于印发深化中小学教师职称制度改革试点指导意见的通知》拉开了中小学教师职称制度试点改革工作的帷幕。随后，山东潍坊、吉林松原、陕西宝鸡三地经国务院批准开始先行试点中小学教师职称制度改革。此次改革的重点在于统一中学和小学教师职称序列，同时增设正高级职称，将原来各自独立的四级职称序列改为统一的五级职称序列，并在此基础上完善与之相配套的各项评价标准和方法。 3职称评定制度改革扩大试点阶段（2011—2013年） 2011年，人社部、教育部印发的《关于深化中小学教师职称制度改革扩大试点指导意见的通知》开启了扩大改革试点工作的征程。文件要求在原来三地试点的基础上，将试点范围扩大到全国各省、自治区及直辖市，由各省、自治区及直辖市结合实际情况遴选地级市开展扩大试点。旨在借此进一步发现问题、总结经验，为下一步全面深化改革提供指导意见。 4职称评定制度改革全面推行阶段（2014年至今） 2013年12月26日，人社部部长尹蔚民表示，将在接下来的一年中完善人才评价机制，全面实施中小学教师职称制度改革。2015年8月26日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定全面推开中小学教师职称制度改革。此后不久，人社部、教育部联合印发《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》，标志着中小学教师职称制度改革将在全国范围内得到全面实施。 （二）制度变迁逻辑 通过以上对中小学教师职称制度的变迁脉络进行梳理，从中可以发现，中小学教师职称制度的变迁方式具有两个方面的特征，既体现了政府主导的强制性制度变迁特性，又属于自上而下的渐进式制度变迁。 1 政府主导的强制性制度变迁 由政府借助行政、经济、法律手段, 自上而下组织实施的制度创新属于强制性制度变迁［3］。回顾近二十年来我国中小学教师职称制度的变迁路径可以看出，我国中小学教师职称制度的建立和变革主要采用了政府主导的强制性制度变迁模式。首先从制度的设计者来看，我国政府一直都是制度设计的主体，变革行为来自政府对某种潜在利益的认知；其次，就制度的执行者而言，地方政府是制度执行的主体，与中央政府是基层探索与顶层设计的关系。考察改革的推行方式，不难看出，职称改革制度的推行来自于中央政府以文件形式进行的行政引导。强制性制度变迁之所以长期受到我国政府的青睐，在于其巨大的优越性，一方面可以在较大范围内使新制度迅速得到贯彻落实, 避免改革中的拖延与阻滞行为；另一方面相应减少了各级地方政府制度在推行中所需的实施