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基层信访治理中“包保责任制”实践逻辑与现实困境 　　摘要：本文以桥镇为个案，运用国家、基层政权和农民博弈关系的三层分析框架，阐释了乡村基层信访治理中“包保责任制”的实践逻辑和现实困境。研究发现，尽管“包保责任制”能够强化包保责任人的责任意识，并在一定程度上缓解信访治理工作难题，但监控环境与空间隔离、监控技术与社会基础、监控强度与道义压力这三大矛盾使得这一制度的运行陷入困境，滋生了越来越多与制度设计初衷相悖的“目标替代”行为。在此基础上，本文阐释了中国科层制运作的三大矛盾，即理性科层制与非理性运作的矛盾、专业化与综合性的矛盾、常规运作与非常规任务的矛盾，并给出了相应的理论解释。本研究强调，在中国基层权力运作中，长期而广泛存在的名实分离的矛盾现象，不仅仅是科层体制内部各行动主体博弈的结果，也不纯粹是一个组织激励问题，而是由科层体制与乡村社会的合力所催生。由此，在推进基层政权现代化建设进程中，就不能局限于制度建设层面，还要考虑是否具备支撑现代基层政权的社会基础和制度环境。 　　关键词：包保责任制 科层制 信访治理 实践逻辑 　　现实困境 　　作者：田先红南昌航空大学文法学院 　　本研究受教育部人文社科项目“和谐社会背景下健全农村信访治理机制研究”（10YJCZH142）和江西省教育科学规划基金项目“江西农村民办教师上访问题及其对策研究”（11YB377）的资助。 　　本文初稿曾在由上海高校社会学E-研究院（上海大学）主办的第七届组织社会学工作坊会议上宣读。感谢周雪光、冯仕政、刘能等老师的宝贵意见；感谢匿名审稿专家详细的指导意见；还要感谢杨华、欧阳静、吕德文和郭亮等学友的启发。按照学术惯例，文中的地名、当事人的姓名均作了技术处理。 　　一、问题意识 　　近十年来，国家信访维稳工作力度不断加大。继2005年重新修订《信访条例》之后，中共中央、国务院又于2007年发布了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》（中发[2007]5号文件），将信访工作提升到“构建社会主义和谐社会的基础性工作”的高度。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅连续转发了《???于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》和《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等文件，对各级领导干部定期接访、下访和基层矛盾纠纷排查工作做出了详细的规定。在强大的信访维稳压力下，农村基层政权不断创制出各种应对上访者的方式，信访治理“包保责任制”就是其中重要的制度之一。 　　在现代汉语中，“包”有总揽、负全责之意，“保”意为负责、保证、确保，“包保”二字合一，则为“在某些方面包下来，提供保证”之意。据此，可将“包保责任制”理解为将特定的工作任务具体分配到人（或单位），并要求其承担相应责任的一种制度。它采取“一对一”、“人盯人”方式，强调治理主体跟治理对象结成一种私人关系，以便于工作的开展。一旦被分配了某项工作任务，该责任人（单位）便需要担负全责，若出现差错，上级就可对包保责任人进行问责。自20世纪90年代以后，“包保责任制”在中国行政管理体制中兴起，最初主要为安全生产、扶贫济困等部门所采用；时至今日，“包保责任制”已广泛应用于基层信访治理、党风廉政建设、计划生育工作、税费征收执法和安全生产管理等领域，对中国行政体制运作产生了重要影响。尤其是在基层信访治理领域，“包保责任制”更是大行其道，在基层社会秩序维系中扮演着重要角色。 　　不过，在实践中，尽管“包保责任制”有利于强化基层干部的信访工作责任意识，加强对上访者尤其是上访钉子户的监控，但囿于空间隔离、农民流动性增强等诸多条件限制，它实际所能发挥的效能非常有限。单纯的治理技术改进和治理责任强化并未带来相应治理绩效的改善，反而损耗了大量资源。与其他众多制度一样，在实际运作中，“包保责任制”也出现了名实分离的矛盾局面。 　　本文试图分析“包保责任制”在实践中是如何运作的，它为何会陷入困境，它对于国家权力与乡村社会关系而言具有何种意义。因此，本文在经验层面呈现了鄂中桥镇的调研材料，揭示了“包保责任制”复杂的运作机制和逻辑，进而为理解农村信访治理困境搭建一个微观的经验平台，为描摹乡村基层治理样态提供素材；在理论层面，对已有研究大多局限于科层组织内部阐释基层权力运行中的矛盾现象进行了反思，在纳入乡村社会基础维度的基础上，提供了一个新解释框架。 　　二、研究路径与分析框架 　　“包保责任制”属于目标管理责任制范畴。在组织学领域，目标责任制研究可以追溯到韦伯的科层制理论。韦伯（1997：278-281）认为，居于特定岗位、有着固定分工的职员按照既定的规章制度完成自己份内的工作任务是科层制运作的基本特征；德鲁克（2009）则对目标管理理论进行了系统阐释。自20世纪80年代始，干部工作目标责任制作为一种明确的制度设