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基层政府在农村基础设施多元供给中作用探讨 　　摘 要： 公共事务多元治理是当代公共管理发展的基本趋势。解决目前我国农村基础设施供给不足等问题的有效途径，在于由传统的政府单中心供给向多元参与模式转变。本文以陕西省府谷县政府探索实施的农村基础设施多元供给机制为例，探讨基层政府作为政策制定者和引导者、多元主体的组织协调者以及资金监管者的角色。在此基础上，进一步分析了农村基础设施的多层次结构和与之相应的多元供给主体及其供给方式，并据此对县乡基层政府在不同类型农村基础设施供给中的职能及作用作了论析。 　　关键词：农村基础设施；公共产品；供给；多元主体；基层政府；职能 　　中图分类号：F327.41 文献标志码：A 文章编号：1002—7408（2012）010—0061—04 　　公共事务多元治理是当代公共管理发展的基本趋势。目前，多元治理理念已转化为世界诸多国家公共管理的实践模式。在我国，伴随政府职能转变及政府与社会、政府与企业关系的重构，多中心治理的公共管理新格局正在初创与形成，政府之外的主体开始参与到公共产品的生产和供给中，并成为重要力量。 　　农村基础设施作为基础性公共产品，是推进我国新农村建设最为重要的条件之一。长期以来，基础设施薄弱始终是制约我国农村发展的突出瓶颈。要突破这一瓶颈，除加大政府的投入力度、优化投资结构、提升投资效果外，引入多种社会力量，通过多主体参与来改善和推进，是一个根本方向。县乡级政府作为直接面对广大乡村的基层政府，在多元供给机制的形成中承担什么职责，扮演何种角色，以及如何发挥好其作用？本文拟以陕西省府谷县为例对此加以探讨。 　　一、农村基础设施供给现状及其难题 　　依据世界银行报告的划分，基础设施分为两大类：经济性基础设施与社会性基础设施。[1]前者通常指电力通信、道路交通、能源供应、给排水等物质基础设施，后者一般指文化教育、医疗卫生及科研等社会性基础设施。本文的研究主要集中于农村经济性基础设施，亦即在农业发展、农产品生产及农民生活改善过程中所必需的一些硬件设施，如农田水利灌溉、乡村交通道路、电力通讯设施、???活用水供应等。 　　在我国长期存在城乡二元结构、优先发展工业的历史条件下，农村基础设施供给严重不足。改革开放后，随着城乡一体化战略的实施，国家开始下大力气解决“三农”问题。尤其是2005年党的十六届五中全会提出新农村建设目标以来，国家对农业及农村固定资产的投资力度逐步加大。“十五”期间，中央财政用于支农资金达1.13万亿元，比“九五”时期增长了1.14倍；“十一五”期间，中央财政支农资金支出为2.95 万亿元，年资金总量从2006年的3397亿元增加到 2010 年的8580亿元，年均增长23.6%。[2]与之相应，农村基础设施建设不断增速并得到较大改观，一定程度上缓解了供给严重不足的状况。①但是，由于多年以来欠账颇多，目前农村基础设施及其建设总体上仍陷于一定的困境。 　　首先，供给总量严重不足。据国家统计局的数据，2006年末，我国耕地有效灌溉面积为8.25亿亩，占总耕地面积的46%，农业灌溉用水平均利用系数只有0.45，说明还有一半以上耕地的浇灌要靠自然雨水；农田水利设施大部分年久失修，功能老化，在已有的8.5万座水库当中，病险水库占36%；农村水电供应不足，价格贵。[3]至2008年底，全国仅1/3的乡镇有供水站，3 亿多农村人口饮用未达标的水，中西部地区饮水问题突出。目前95%的农村通了电，但普遍存在电网老化、电压不稳及供给不足等问题。全国虽然95.5%的村通了公路，但许多未进行硬化，坑坑洼洼，遇到特殊天气无法正常通行。[4] 　　其次，资金投入有限。近年来，国家财政投资于农村建设的资金总量逐年增加，其中用于农业基本建设的支出也稳中有升，但数量依然十分有限，而且占财政支出的比重逐年降低。表1所列数据可以说明这个问题。第三，供给结构失衡且效率低下。我国农村基础设施在供给不足的同时，还存在供需脱节和失衡，即供给过剩和部分短缺并存的现象。鉴于自然灾害的频发，国家注重建立各种大型的水利设施，而农民迫切需要的小型水利灌溉设施、良种培育等的供给却严重不足。此外，基于政绩追求，一些地方基层政府热衷于将财政资金投资于一些周期短、见效快的公共项目，甚至通过强行摊派，搞脱离实际的形象工程、政绩工程。部分基础设施供给的内容与农民需求相脱离，降低了供给效率。造成此种现象的原因，在于农民在农村基础设施供给决策中的话语权缺失。 　　据此，改善农村基础设施现状，需要各级政府加大投入，完善结构，平衡供给，注重效率。但是面对我国农村基础设施底子薄、缺口多、需求大的现实，仅仅依靠政府有限的财政投入，很难使其得到大的改善。破解困境需要打破长期以来政府单中心的治理模式，引入多元主体，通过多中心治理加以有效推进。基层政府作为联