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我国城市最低生活保障制度发展现状与建议 　　摘要：我国城市最低生活保障制度是应对国企改制和市场经济竞争负面影响的一道“安全网”，为因各种原因陷入贫困的城市居民提供基本的生活保障，起到了维护社会稳定的作用。但由于设立时间短，政府重视程度不够，资金不足，城市人口增长过快且流动性大等原因，我国城市最低生活保障制度还存在一些亟待改进和完善的问题。在回顾城市最低生活保障制度发展历程和现状的基础上，总结和分析了制度在运行理念、管理实践和保障水平等方面存在的突出问题，提出了从保障贫困群体基本生存到促进其发展和社会融合的目标转变，完善社会救助立法和提高低保管理专业化和社会化水平，以及加强政府公共服务职能建设三方面的建议。 　　关键词：城市最低生活保障制度；低保标准；保障水平 　　中图分类号：C91 文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.16716477.2012.03.023武汉理工大学学报(社会科学版) 2012年 第25卷 第3期 宁一蕾：我国城市最低生活保障制度发展的现状与建议 　　 　　最低生活保障制度是指国家和社会依据相关法定的标准，对不能维持最低生活水平的公民提供物质援助以保障其基本生活水平的制度。最低生活保障作为我国现阶段社会救助的一个主要内容，在保障低收入群体基本生活，防止贫困化，维护社会和谐稳定等方面发挥着“最后一张安全网”的作用。 　　我国的城市最低保障制度是上世纪90年代初，在经济转型，国企改制背景下率先在城市建立起来的。以1999年9月28日国务院颁布并于当年10月1日施行《城市居民最低生活保障条例》为标志，我国的城市最低生活保障制度开始进入了制度化运行阶段。城市最低生活保障制度取得了一些有目共睹的突出成就：保障了大部分城市贫困家庭的基本生活，维护了社会稳定，较好地发挥了“安全网”的作用。 　　但是，与社会保障体系发达的国家相比，我们的城市最低保障制度还处在起步阶段，作为一项新生事物，其存在的问题和面临的挑战也是巨大的和不容忽视的。因此还需回顾发展历程，研究现存的实际问题，并在充分考虑到我国现阶段国情的基础上不断创新、发展和完善城市最低生活保障??度。 　　一、我国城市最低保障制度发展和实践概况 　　 　　由于追求充分的就业和平均分配，改革开放前乃至改革开放初期，在“人人就业”思想和单位制的保护下，城市居民很少失业，城市贫困问题并不突出。当时的社会救济对象主要是“三无”人员，即没有劳动能力者，没有收入者，没有赡养人或抚养人者。对他们实施的救助更多地是从人道主义角度出发，而以权利保障为出发点，针对所有贫困人员的救助制度并没有建立起来。 　　随着改革开放的进一步深化，城市的社会主义市场经济体制改革进入到一个新阶段。国家开始对部分效益不好的国有、集体企业实施“鼓励兼并，规范破产，下岗分流，减员增效，实施再就业工程”\[1\]政策，大批原来在国有、集体企业中工作，受到单位保障的职工相继下岗。这些下岗职工面临的是收入的锐减和其他与工作相关联的保障和福利的丧失，再加上传统就业体制的保护让这些下岗人员在观念和技能等方面都很难适应市场经济的竞争，所以相当一部分下岗职工迅速形成了一个新的城市贫困阶层。为了应对城市贫困及其带来的其他突出社会问题和减少市场经济体制改革的阻力，各级政府开始逐步探索建立城市最低生活保障制度。 　　（一）我国城市最低保障制度的实施历程 　　1993年上海市率先实施了最低生活保障制度，经过召开专门会议研究各种收入较低的在职职工、退休职工和社会闲散人员的生活保障问题，上海市民政局采用了市场菜篮子法和恩格尔系数法，根据当时的物价水平确定了保障标准，并与有关部门一道在1993年6月下发了《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》。当年上海市就有7 680位城镇居民通过这一制度得到了基本保障\[2\]。 　　鉴于上海市的实践，次年国家民政部提出要对城市社会救济对象逐步按当地最低生活保障标准实行救济。1995年至1996年开始在部分经济比较发达的沿海城市进行居民最低生活保障制度试点工作，这些城市包括青岛、厦门、大连、广州、无锡、海口等。此外，《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出“建立城市居民最低生活保障制度”，极大地推动了相关工作的开展，到1996年底，居民最低生活保障制度已在全国101个城市建立了起来。1997年9月，国务院发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，提出要合理确定保障对象的范围和保障标准，认真落实低保资金。 　　1999年全国608个市和1 689个县全部建立了居民最低生活保障制度，同年还颁布了《城市居民最低生活保障条例》，规范化和制度化了城镇居民最低生活保障工作。2001年11月12日，国务院办公厅又发出了《关于进一步加强城市居民