城中村改造理论框架及案例研究.docVIP

城中村改造的理论框架及案例研究 摘要：本文在城市政体理论的基础上提出城中村改造的理论框架，并以深圳特区为例，探讨了城中村存在的问题及改造的基本思路。 关键词：城中村改造 深圳 城中村是我国快速城市化过程中一个非常普遍的现象和热门话题。城中村是指在快速农村城市化过程中，在城市建成区内以原农村居民点为依托形成的与周边城市环境构成鲜明反差的以原农村居民“一户一栋”为基本特征的特殊居住区，也称“都市里的村庄”（杜杰，1999）。随着城市化的不断深入，城中村日益表现出诸如违法建设泛滥、安全隐患严重、环境质量低下、社会问题突出等种种复杂而严重问题（李培林，2002；王德，2001；王如渊，2002），对所在城市的统一规划和统一管理产生极大破坏，改造城中村一时成为各市共同的呼声。在实践上，珠海、广州、深圳、吴中等不少城市进行了有益探索，为改造城中村积累了一定的经验。然而，现有文献多是对各地特定做法的经验总结，并没有上升到理论高度，无法为分析、解决城中村问题提供一个系统的理论分析工具。本文试图就城中村改造提出一个理论框架，以廓清认识，为改造实践指明着力的方向。 1 城中村改造的理论框架 1.1 城市政体理论(Urban Regime Theory)——城中村改造的理论基础 据张庭伟（2001）先生的介绍，城市政体理论(Urban Regime Theory)是近20年来占美国城市理论主导地位的理论。该理论从政治经济学的角度出发，对城市发展的动力——市政府(所谓“政府的力量”)，工商业及金融集团(“市场的力量”)和社区(“社会的力量”)三者的关系，以及这些关系对城市空间的构筑和变化所起的影响，提出了一个理论框架。由斯通(Stone)、罗根(Logan)和莫罗奇(Molotch)所创建的政体理论是从发达国家中城市政策的演变分析中得出的（Stone C., 1989; Logan J. and Molotch H., 1987; Molotch H.,1976）。该理论认为，城市空间的变化是政体变迁的物质反映。谁是“政体”的成员，谁是“政体”的主导者，会引起城市空间结构的不同变化。城中村改造实质上反映的也是政体力量的对比：当政府力量在从中占据主导地位时，政府主导的改造[非法内容]就成为必然选择；当企业（市场）力量占据主导地位时，城中村改造就会朝着企业的意愿发展；当业主（社会）力量足够强大时，城中村改造就会最大限度地满足业主的利益。城中村改造的关键就是协调好各种政体力量的利益关系。 1.2城中村改造的利益格局 城中村改造涉及政府、业主与改造单位三方的利益，其中政府代表的是公共利益，其它两方代表各自的利益，城中村改造的实质是调节三者之间的相互关系以达到利益均衡。具体到改造项目来说，政府不再是笼统、抽象的，而是具体为市政府、区政府、街道办（当然也包括相应的各级业务主管部门），相互之间有各自的利益；具体到城中村来说，业主包括城中村集体经济组织和村民个体，而且集体经济组织还是个体村民的群体利益代表，这一点与普通居住区分散的小业主大不相同；改造单位是指取得改造权的权利主体，一般情况下应为房地产开发商，在特殊情况下政府和业主也可以充当改造单位。 （1）政府与改造单位的关系。该关系主要涉及规划与地价两方面问题。规划方面主要考虑的问题是，政府在确保达到城市发展要求的前提下，兼顾改造单位的利益，确定适当的开发强度，分担合理的市政配套设施。地价方面主要考虑政府如何采取地价优惠或补贴的方式，给开发建设单位让利，确保改造项目得以进行。因此，确定合适的开发强度与地价就成为平衡二者关系的焦点。 （2）政府与业主的关系。该关系主要涉及房地产权确认及保护小业主利益问题。与一般国有土地不同，城中村因土地产权不清晰而产生了大量违法建筑，给城中村改造带来很大障碍。因此，解决改造前后房地产权确认问题是处理政府和业主之间关系的主要内容。当然，通过完善改造政策、采取措施以防止出现楼房烂尾、业主无法回迁等问题，也是政府的职责所在。 （3）改造单位与业主的关系。该关系涉及[非法内容]安置补偿，主要考虑改造单位以何种方式、标准对业主进行安置补偿的问题。该关系很大程度上是个市场问题，政府不宜直接介入。 综上所述，城中村改造的实质是通过解决产权、规划、地价及[非法内容]补偿安置四方面问题来平衡政府、业主与改造单位三者之间的利益关系，其中解决土地产权问题又是城中村改造的基本前提。 1.3 城中村改造必须把握的几个原则性问题 除产权、规划、地价及[非法内容]补偿安置外，具体到特定的城中村改造项目，还须解决要不要改造、改造主体、改造目标和改造模式等原则性问题。这些原则性问题是解决产权、规划、地价及[非法内容]补偿安置等的前提和基础，决定了后者的方式和内容。 （1）正确判断要不要改造。