现代公共预算手册.doc

序言 预算是国家的财政收支计划，集中反映着政府活动的范围和方向。在经济高速发展中，我国财政收入和支出都在迅速增加。编制好并且执行好国家预算，对于实现经济发展与社会和谐，对于推进国家的现代化事业，具有极为重要的意义。全国人民对此寄予厚望。 按照宪法和法律规定，各级人民代表大会审查和批准同级政府的预算，并且监督预算的执行。这是人民监督政府，参与管理国家事务的重要途径之一。近年来，从中央到地方，都在这方面进行了许多积极的探索，例如，人大代表手中有关预算的材料比过去厚实明细；部门预算从无到有，进入部门预算的部门越来越多；采用了新的科目体系，政府收入和支出状况更为清晰；审查程序逐步走向规范，随意性大为减少，等等。也还有不少需要改进的地方，例如，预算科目仍然比较简略；预算超收数额巨大影响了预算的预见性和严肃性，给支出的随意性留下了空间；以及转移支付中的不确定性，等等。深化预算制度改革，强化预算管理和监督，是完善社会主义市场经济体制的紧迫任务，也是健全社会主义民主与法制的重要环节。 这增加了各级人民代表大会和人大代表的责任，也对他们提出了更高的要求。预算的审查和监督是一项专业性很强的工作，而从目前人大代表的构成看，除在人大及其常委会个别从事法 1 律、经济和预算专门工作的代表外，绝大多数代表都不是专职的，经济和法律知识准备不够充分，加之体制和预算编制本身存在缺点，审查预算和监督预算执行有一定困难。我在第十届全国人大常委和全国人大财经委员会副主任委员任内工作五年，在这方面有深切体会。 有鉴于此，中国发展研究基金会设立了“公共预算改革项目”。中国发展研究基金会是国务院发展研究中心发起成立的全国性社团组织，其宗旨是支持政策研究，促进科学决策，服务中国发展。“公共预算改革项目”通过研究、培训、国际交流等活动，支持了一批公共预算管理和公共政策评估研究课题，与地方政府合作开展了“参与式预算”创新试验。这个项目的一个重要内容，是要为各级人大代表编写通俗易懂的关于公共预算的参考书。2006年曾经邀请专家编写了《公共预算手册》，受到读者好评。最近又请几位专家编写了这本《现代公共预算手册》，内容更为厚实和系统，添加了全国各地预算审查监督的案例。我相信，这样的读物对于各级人民大会代表更好地履行职责很有用，对于关心中国经济问题的一般读者也有参考价值，故乐为之序。 中国发展研究基金会理事长 十届全国人大常委、全国人大财经委员会副主任 王梦奎 2008年1月28日 2 致 谢 《现代公共预算手册》是中国发展研究基金会的一个项目成果。本手册是中山大学行政管理研究中心的马骏教授、牛美丽副教授、岳经纶副教授和广东商学院公共财政与管理学院林慕华老师四位老师分工编写而成，马骏教授是编写组的组长。在此对他们的辛勤劳动和真知灼见表示衷心感谢。 在本手册的写作过程中，中国发展研究基金会的卢迈秘书长、赵树凯副秘书长和汤敏副秘书长，自始至终的参与了总体框架和章节结构的设计工作，并提出了很多有益的修改建议。同时，基金会工作人员黄海莉、赵早早、冯明亮、杜智鑫、于明潇和赵俊超对全书文字进行了细致的修订，在此一并致谢。 此外，加拿大国际发展研究中心和福特基金会为本手册的编写和出版提供了慷慨赞助，特别表示感谢。 中国发展研究基金会 二零零八年二月 3 目 录 目 录4 专栏索引6 图示索引8 表格索引9 第一章 现代公共预算10 第一节 什么是现代公共预算？10 第二节 现代公共预算的基本特征12 第三节 现代公共预算的基本目标14 第四节 我国的预算改革：走向现代公共预算17 第五节 我国政府预算制度的组织架构24 第二章 政府预算27 第一节 我国政府预算编制的原则和形式27 第二节 政府收支科目体系31 第三节 预算草案34 第四节 部门预算36 第五节 创新预算编制方法 提高资金效益44 第六节 基金预算和国有资本经营预算51 第七节 政府间财政关系54 第三章 审查、批准政府预算59 第一节 审查、批准权59 第二节 预算审批程序61 第三节 预算审查的基本内容与重点68 第四节 委员会在预算审查中的作用82 第五节 人大代表在预算审批中的作用85 第四章 公共支出结构93 第一节 我国的公共支出规模93 第二节 我国公共支出结构的分析96 第三节 适应公共政策格局转型,调整公共支出结构104 第四节 我国社会政策支出的现状108 第五章 预算执行监督119 第一节 人大预算执行监督的主要内容120 第二节 人大预算执行监督的主要形式127 第三节 对预算执行情况的监督133 第四节 对预算变更进行监督142 第六章 决算的审查与监督153 第一节 政府决算的编制153 第二节