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行政程序立法的法治理念研究 一、“内政外法”与“外政内法” 1．立法目的的不同 在笔者看来，行政不同于本应“保守”的立法与司法，行政应该是“敏锐”的，也因此是讲求效率的，那么有关行政程序的规范性法律文件则不独为实现公平正义而立，其本身也是实现行政高效的必要措施。因为高效不等于“随意”，更不等于“滥权”，对行政行为作出明确的程序性规范同样也是防止“玩忽职守”、“糊涂执法”和“多头干政”、“责任推诿”的基本前提。如此理解行政程序立法的价值目标或许能够实现其与行政执法本身所追求的精神理念之间的价值自洽。 2．立法模式的差异 《规定》以第三章“行政决策程序”、第四章“行政执法程序”，以及第五章“特别行为程序和应急程序”的紧凑体例作为该政府规章中的主要构成部分。结合上文对该《规定》立法目的的分析，无论是从立法语词的选择上来看，还是从通篇对立法重心的安排上来看，都体现了“内政外法”的强烈特色。首先，诸如“行政决策”、“行政执法”这样的概念具有非常明显的政府公共管理学的特点。其次，由决策到执法乃是政府公共管理的基本工作流程，因此，也可以说该《规定》严格地遵守了以政府公共管理本身为主要调整对象的立法职守。反观《试拟稿》，以第二章“行政程序主体”、第三章“行政行为”，第四章“行政程序的一般制度”和第五章“特别行政程序”为立法重心的体例安排模式，不仅有其一般行政法学理论研究模式的显著特点，同时《试拟稿》将“行政相对人”作为专节规定于“行政程序主体”一章之中，也可以看出《试拟稿》对行政相对人权益的重视，较之于没有特别规定行政相对人的《规定》更能体现“公平”的价值理念。此外，能够体现《试拟稿》这一特色的还有其对“行政救济”的专节规定，而《规定》并未对此作出专节的规定，只在第八章“行政监督”中的最后一条规定了行政救济措施。且其对“行政监督”的称谓和具体的规范内容均主要指向行政系统内部的自我监督，而于社会监督和民众监督的文本规定寥寥。由此观之，《试拟稿》更具“外政内法”的法学色彩。 二、“地方???验”与“大国理想” 由此反观央地立法之不同价值诉求，或许可以得出这样一个初步的结论，即一国之法首重公平，一域之法更重效率。因为这似乎正耦合了局部利益同整体利益之间的矛盾在立法领域中的展开。又或许更为可取的价值评判思路在于，公平视域之下的”一国之法”能否宽容及如何宽容各域之“效率”，又效率视野之中的“一域之法”能否体认及如何体认一国之“公平”。或许这又都不对，前一“结论”流于粗率，后一“思路”太过臆想。难道“求全”就必须“委屈”？难道“鱼和熊掌”必不可兼得？又或能不能以效率促公平、以公平助效率？或许从对立法目的与立法模式的比较当中并不能得出立法价值诉求不一的结论，又或许以上的比较根本不必强求所谓立法价值取舍结论的得出。如此又释放出了一个更大的理论困惑，即我们通常所做的关于立法目的的“比较”是否具有实践层面的意义？也就在这一连串的“或许”和“对或许的追问”之中，我渐渐看到了分析实证主义法学派同自然法学派和其他哲理法学派在理解法的本质上的根本分野。也因此，笔者暂时只能搁置价值论上的争议，以只“记事”而不“纪事”的史家笔法来勾陈地方的特殊经验，期待实践历史检验之下的真理能够自然而然地为我们呈现出一个大国在法治理想与现实之间的殊途同归。 1．“联合执法”的所指 深入挖掘文本背后的地方行政管理特色是解读“地方经验”的一个绝佳视角。《规定》第58条的规定：“县级以上人民政府根据行政管理的需要，可以组织相关行政机关联合执法。联合行政执法中的行政执法决定，由参加联合行政执法的行政机关在各自的职权范围内依法作出，并承担相应的法律责任。”“联合执法”其实是我国行政机关惯常使用的一种执法模式，问题在于这一规定如何能与地方实践产生客观上的对应？以及这种极具地方色彩的规则之治，其学理的依据何在？2007年9月29日，湖南省第十届人民代表大会常务委员会第29次会议审议并通过《长株潭城市群区域规划条例》，于2008年1月1日起正式实施，酝酿多年的“长株潭一体化”构想开始付诸行动。而按照湖南省委、省政府的说法，所谓“长株潭一体化”是指以“总体规划引领、产业发展主导、基础设施支撑”为思路，“按照交通同环、电力同网、金融同城、信息共享、环境同治”的要求，将长沙、株洲、湘潭三市融合成为一个一体化的经济、社会协作发展区域，并以此辐射、带动益阳、娄底、岳阳、常德、衡阳五市大部分地区的经济、最终将其打造为带动整个湖南经济、社会发展的经济发展引擎。2007年11月16日经国务院同意，长沙、株洲、湘潭城市群被批准为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”，为“长株潭一体化”的深入建构提供了最为重要的政策支持。作为一个“七山、二水、一分地”的中