地区竞争格局演变下的中国转轨财政激励与发展模式反思.docVIP

地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思 —对改革30年高增长的政治经济学再考察和来自“土地财政”视角的证据* 陶然 陆曦 苏福兵 汪晖 1978年开始的市场经济改革极大地改变了中国的经济面貌。过去30年中，中国以高于9%的年均增长率成功地从一个中央计划经济转型为新兴市场经济。学术界对中国转轨进程中的高速经济增长形成的一个基本共识，是地方政府在经济发展过程中起到了非常重要的作用。地方政府在进行基础设施建设，扶持本地企业发展，吸引外来投资，甚至在改革早期阶段直接参与企业投资和管理等方面都发挥了不可或缺的作用。考虑到过去30年中国经济转轨过程的不同阶段无论是中央-地方关系还是政—企关系都发生了巨大变化，一个值得从学术上进一步讨论的问题，是这些关系及其变化如何塑造了中国地方政府的行为并使其在不同时期保持了发展本地经济的强大激励。 已有文献试图从财政角度来解释1990年代中期以前中国的快速增长。认为地方政府在预算收入中较高的边际分成比例激励了地方政府实行促进经济增长的政策（Oi 1992;Montinola et al.,1995）；更有学者试图将此一时期中国经济的高速增长归结于具有中国特色的“保护市场的财政联邦主义”，认为地方政府支持经济发展的激励来自于当时实行的分权式的“财政承包制”（Montinola et al.1995,Qian and Weingast,1997）。 有趣的是，在1994年进行的以“财政收入权力集中、而财政支出责任不变”为特征的分税制改革之后，中央在预算内收入中所占份额大大提高，而同时地方政府实际的支出责任（特别是社保支出责任）由于这一时期进行的大规模企业转制而显著增加。但当财政收入权力上收和地方支出责任增加之后，中国经济却延续了分税制改革前（1978-1994）的高增长率。1994-2000年间中国经济年均增长率达到8.1%，与1987-1993年相同。而自本世纪初以来，中国经济的年增长率还进一步加快，过去五年里更达到惊人的10%以上。 如果要认可以“财政承包制”为标志的“中国式保护市场的财政联邦主义”是刺激中国改革早期高速增长的根源，那么就难以解释财政集权为特征的“分税制”改革后中国经济持续的高增长。因为随着财政体系集中化程度的提高，地方政府促进本地经济增长的激励应该有所降低。但实际发生的情况却恰恰相反，地方政府推动本地经济增长的激励不仅没有下降，反而似乎有所提高。尽管1990年代中期后大规模企业改制带来的劳动力就业缩减、加入WTO后国际贸易的高速增长以及宏观经济周期等多因素的作用使我们很难完全分离出分税制后财政再集权对中国经济增长的净影响，但一个可以观察到的事实是，这一时期地方政府为争夺制造业投资而展开的地区竞争愈演愈烈。特别是1990年代末期以来，地方政府竞相为制造业投资者提供低成本土地和补贴性基础设施。通过以低价甚至零地价出让工业用地、建立了大批工业园区和城市开发区。这种发展模式带来的经济增长如此之快，以至于张五常在其最近的论文中甚至声称中国以县为主体出让土地并与上级政府和投资者进行收入（税收）分成的体制是一种非常具有效率的经济制度。在这个制度下，县级政府作为土地使用权的分配人，按照利益最大化的原则选择将土地授予私人使用，而地区间激烈竞争促使经济高速增长，以至于他断言县级竞争制度是中国经济增长的制度推动力（Cheung，2008）。 虽然地方政府通过压低土地出让价格（以及放松劳动管制和环境保护）等多方面措施吸引投资到底是一种有效率的经济增长方式，还是一种不利于中国经济、社会乃至环境可持续的“竞次”(race to bottom)式发展模式还大可存疑，但考虑到当前财政体制下地方政府争夺制造业投资所带来的财政收入中有75% 的增值税和50%的企业所得税被中央拿走，为什么地方政府还如此热衷于竞争投资？ 这是本文要探讨的第一个主要问题。 在对上述问题的讨论中，我们也将重点关注1990年代中期之后地方政府的土地出让策略。这是因为低价出让工业用地成为这一时期地区竞争的主要手段之一。虽然我们看到地方政府通过向制造业投资者提供廉价土地和补贴性基础设施来竞争投资，但他们在出让商住用地上的策略却非常不同。许多市、县政府建立了所谓 “土地储备中心”，利用政府在城市土地一级市场上的垄断地位，通过限制商住用地供给来最大化出让金收入。与工业用地绝大多数通过“一对一”协议方式低价出让不同，地方政府越来越多地通过“招拍挂”等竞争性更高的方式来出让商住用地，商住用地出让价格通常要远远高于工业用地。地方政府为什么在工业用地和商住用地上采用截然不同的出让策略？这是本文要探讨的第二个主要问题。 回答以上两个问题不仅有助于我们重新理解中国转轨的逻辑，进一步厘清中国改革30年高速增长背后的政治经济学，也将有助于我们判断中国目前增