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农村公共财政体制改革的实践探索与推进思路 ? 石丁?张献国?陈有方?王拥军?侯旭鲲?姚佳琳?陈阳 ? 　　农村公共财政体制主要是规范和协调农村财政活动中各财政级次(主要是省以下各级财政，也包括村级准财政)之间事权、财权的划分以及转移支付等诸多财政关系的制度安排。由于县级财政是农村公共财政的核心级次和农村公共财政职能主要承担者，特别是如果省以下财政级次作出简化调整，原来乡级财政的部分职能会向上移至县级财政，因此，笔者认为，构建新型农村公共财政体制，应以各级财政特别是县级财政职责的科学定位为基础，以解决县级财政困难、增强县级财政能力和激发县域经济发展活力为基本着眼点，以强化县级财政的功能和作用、保证县级财政职能的实现为核心。目前的改革重点，一是应是在各地探索和实践的基础上，总结经验，着力完善省管县财政体制，二是在试行乡财县管的同时进一步推进县乡财政体制改革，三是进一步探索和改进村财乡管体制，四是大力完善省以下以县主要对象的财政转移支付制度。? 　　一、关于省管县财政体制? 　　省管县财政体制现行行政体制下是超越“下管一级”的传统行政规则，在省级政府与县级政府之间建立直接财政关系的财政体制。它是针对现行“省管市、市管县”的弊端而对地方财政体制作出的重大调整。新中国成立后的大部分时期，我国一直实行的是“地管县”体制(在当时地区行署是作为省级政府的派出机构)。在改革开放初期，随着地市合并，市管县体制才真正确立起来，成为地方财政体制的重要形式。实行市管县的初衷是通过地市合并，精简政府机构，并发挥中心城市的带动和辐射作用，促进城市和所辖县级经济的共同发展。实践表明，市管县体制虽在上述方面产生了一定的积极作用，但弊端亦十分突出。其最突出的表现是使城市和农村在财政权上处于一种不平等的地位，市级财政往往为了本级财政与城市利益集中和侵占县级财力，出现所谓“市吃县”、“市刮县”的不正常现象，制约了县级财政和农村社会经济的发展;中央和省级财政为促进农村社会经济发展给予县级财政的财权和财力也往往被市级财政截留。总体来看，市管县在某种程度上已经成为贯彻财政支持“三农”政策的体制性梗阻。鉴于此，取消市管县而代之以省管县应该作为下一步我国地方财政体制改革的方向之一。? 　　1.省管县财政体制改革的实践经验。省管县最早的经验出自浙江，也以浙江的模式最为典型。从1994年起，浙江就遵循既保证省有一定的调控能力，又使市县有实力继续加快发展的基本原则，在维护各市县原有利益基本不变的基础上，适当调整增量部分，着手建立起一套省直接管到县的财政管理体制。具体的改革措施又分为财权改革和事权改革两个方面。? 　　财权方面的改革措施主要是建立了一套由省级直接管到县的分税制财政管理体制和一套独具特色的省对市、县的转移支付制度。? 　　在收入划分上，这套体制的规定是：仍然保持增值税地方25%分成部分和营业税、所得税、城建税、上缴利润、退库及其他各项收入按隶属关系划分;排污费作为市县专项收入;农业税、耕地占用税、土地使用税全部下放给市县;原属于中央、省和市县按固定比例分成的收入不变。在分成办法上，以市县1993年地方财政收入(1993年决算总收入扣除固定比例分成收入、专项收入、净上缴中央和省级收入)为基数，省、市县实行增收分成。即从1994年起，市县财政收入比基数增长部分，省、市县按二八比例分成，省得20%，市县得80%。对少数贫困县和海岛县适当照顾。省对市县的税收返还基数以1993年为基期年核定，1993年全额返还，1994年以后，在1993年的基数上逐年递增，递增率与本地上划中央两税收入增长率挂钩，挂钩比例按l：0.3确定。市县按1：O.3系数递增增加的税收返还数，省集中20%。如果上划收入达不到1993年基数，则相应扣减返还基数。在资金调度上，省对市县资金调度分两部分：市县财政收入全额留用，固定比例分成收入市县按分成比例留用;税收返还基数加省各项补助大于市县老体制基数上缴部分，按全年算账分月下拨调度款。? 　　在省对市、县的财政转移支付方面，浙江从建设财源、消赤保平、缩小地区差距的目的出发，实行了一套“抓两头，带中间”的制度模式，并实行了“两保两挂”和“两保两联”政策。“抓两头”即一头是抓亿元县(市)，把财源建设的重点放在亿元县。对财政收入首次上亿元的县(市)和亿元县(市)收入再上台阶的，省给予一定奖励。财政收入首次上亿元的县(市)，一次性奖励30万元;亿元县(市)收入再上台阶的，每上一个台阶一次性奖励20万元。另一头是抓贫困县和经济欠发达县，发展经济、培植财源。其具体政策：一是通过“两保两挂”鼓励贫困县以及经济发达市、县增收节支保平衡。该政策规定，在确保完成消化历年累计赤字任务和当年财政收支平衡的前提下，省财政的体制补助和奖励与地方财政收入增长挂钩。具体办法是以1994年