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政府行为与投资促进 卢进勇、邢厚媛 不论是在利用外资还是在对外投资中，政府都发挥着重要的作用。政府通过制定相关法律，对利用外资和对外投资进行管理，使企业的投资行为符合政府的战略目标，克服不利和消极影响。政府还采取各种手段营造投资环境，为投资者提供鼓励和服务，促进对内与对外投资。 一、立法管理外国投资是各国的普遍做法 任何投资活动都是在一定的法律框架和政策体系下进行的，投资者需要了解相关的政策法律制度，并适应这些政策法律。东道国（资本输入国）的外资法律体系指的是该国制订的关于管理和调整外国私人直接投资的法律规范的总称。目前，世界上各国和地区关于外资立法的体制不一致，外资法的名称也不尽相同，主要有三种立法体制和形式：第一种是制定比较系统的统一的外国投资法律，作为调整外国投资的基本法律或投资法典，并辅之以其他相关的可适用于外国投资的法律，如阿根廷等国家是这样做的；第二种是没有统一的外资法，而是制定一个或几个关于外国投资的专门法律法规，由此构成关于外国投资的基本法律体系，并辅之以其他相关的法律，如毛里求斯等国家，中国的做法基本属于这种类型；第三种是没有制定关于外国投资的基本法律或专门法律，而是借助一般的国内法律法规调整外国投资关系与活动，外国投资者与本国投资者享受同等待遇，美国等发达市场经济国家基本上采取的是这种做法。 各国外资立法的内容和规定不尽一致，但主要包括以下一些基本要点： 1．外商投资的领域、期限和出资比例 外商投资的领域也称外商投资的范围，是指允许外国投资的行业部门。东道国为了确保外国投资有利于本国经济的发展，必须对外国可以投资的领域加以规定，一方面将关系到国计民生或国家安全的行业和部门保留在政府和本国国民手中，另一方面，将外资引导到本国急待发展的行业和部门，使外国投资符合本国经济发展的目标。所以，世界各国法律都有关于外商投资领域的规定，一般是将本国的所有行业和部门分为四类，即明确规定出禁止、限制、允许和鼓励外国投资的部门。一般来讲，发达国家对外商投资的领域限制较少，只是对国防、军事、通讯、传媒、矿产、能源等部门有一些不同程度的限制；发展中国家对外商投资领域的限制正在经历一个逐步放宽的过程，近年来发展中国家对外资进入的限制已经大幅度减少，特别服务业的准入程度正在提高。 关于外商投资的期限，在发达国家的投资法规中基本没有明确规定，而在发展中国家的法规中一般都做出了具体规定，以防止外国企业的短期行为或在本国内建立永久性公司。 外商投资的出资比例涉及到外国投资的参与程度，涉及到企业的经营管理权和投资者的权益的分配，各国在这方面的规定并不一样，有的无限制，有的则明确规定了上限或下限（如上限不得高于49%或下限不得低于25%等）。从理论上来讲，外国投资者与东道国投资者合办企业，彼此选择什么样的投资比例，应当由投资者各自考虑并通过谈判决定，比例的多少只涉及管理权的分配和经营利益的分享。但正是因为涉及到了外商投资，在实际生活中政府常常加以干涉和限制。限制的目的既是为了防止合营企业为外国资本所控制，也是为了引导和控制外国投资的方向。不同国家的同一行业以及同一国家的不同行业又有不同的法律和政策规定。发达国家在股权问题上一般采取开放政策，只对特定行业有所限制。发展中国家对允许外商投资领域内的外国股权参与比例有的不规定（如允许设立独资企业），多数给予一定限制，其限制的方式有以下几种：一是在其外资立法中明确规定；二是在国家的相关政策中予以规定，三是在政府审批外资项目时具体加以限制。通常，对于国家鼓励发展而又缺乏技术的领域、面向出口的领域、能发挥本国劳动力资源优势的领域、政府确定优先开发的地区和偏远地区，发展中国家政府允许外国投资者占有较大股权比例甚至允许外商独资，以便通过利于外资促进本国经济更快更均衡地发展。 2．外商投资的审查与批准 对外商投资的审批实质上是协调国际投资中的双边利益，它是资本输入国管制外国投资的重要手段。从资本输入国来看，对外国投资的审查和批准，关系到对外资的选择，关系到引导和监督外国资本为本国经济发展的根本利益服务。对于外国投资者来说，事先取得资本输入国主管机构的审查和批准，其投资计划和项目经营才能取得合法地位，从而受到输入国的法律保护并享受各种权利和优惠待遇。因此，在国际投资活动中，除极少数国家（如美国对外资进入一般采取不审查的制度）外，大多数国家包括发达资本主义国家在内，都建立有对外国投资进入进行审查和批准的制度，区别主要在于掌握的尺度有宽有严，审批的程序有繁有简。总体来说，发达国家的外资审批较宽松，手续较简便；发展中国家审批较严一些，但也出现了不断放宽的趋势。 对外商投资的审批标准，可以分为积极标准和消极标准两种。积极标准是指审批机构鉴定外资积极作用的标准，如所产生的就业机会、对扩大出口和国际收支的影响、引进技术的先进