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芬兰政府体制与公务人员制度简介 芬兰是实施社会福利制度的北欧国家之一，近来经由一些报导和专书的介绍，国人得以了解芬兰实施社会福利制度成功的经验，以及以一个小国在接邻大国的环伺下，何以能够求得生存并进而获得发展。此外，近几年来芬兰无论在政府的廉洁度或国家竞争力的世界评比中，经常得到了名列前茅的亮丽表现，也吸引了世界上其他国家的关注。 民国99年8月27日至30日间，本文作者得藉公务机会前往芬兰参访，并拜会了芬兰财政部内部单位人事处（Personnel Department, Office for the Government as Employer）及芬兰公共管理学院公司（HAUS Finnish Institute of Public Management Ltd，简称HAUS）。在预先规划这次参访行程时，笔者已先搜集芬兰政府及其文官制度的相关文献，并发现既有的中文研究成果极为有限。有鉴于此，本文就自行搜集及受访机关构提供的资料为主，简介芬兰的宪政架构、行政体系及整体文官制度，以作为日后继续研究该国相关制度的指引或架构基础。 贰、建国简史 芬兰从12世纪到1809年以前，因为遭到瑞典对其发动「北方十字军东征」，迫使原本信奉多神教的芬兰人改信天主教，因而大约有650年的时间是受瑞典国王的统治。其间，在1397-1525年的「卡尔马联盟」（Kalmarunionen）时期，丹麦、瑞典和挪威三个王国共组一个邦联，共同拥立丹麦国王为共主，并由丹麦国王委任芬兰的总督。16世纪中叶开始，瑞典和沙俄、丹麦、德意志、波兰争夺波罗的海的霸权，瑞典和沙俄间几经交战，芬兰从瑞典手中逐渐割让给沙俄。1809年瑞典与沙俄签订了「哈米纳合约」后，全部的芬兰均遭到沙俄所吞并，成为帝俄的一个大公国。[1] 1917年俄国发生列宁领导的十月革命时，芬兰民族主义已不断觉醒，终而结束了108年帝俄的统治，在同年的12月6日乘机宣布独立建国。由于芬兰和瑞典及俄国并非同文同种，但却长期在瑞典和俄国的统治下，因而其政治、经济、文化、社会与宗教各方面，受到这两国的影响甚大，尤其受到瑞典的影响更为深远。也因此，除了93%的芬兰人所讲的芬兰语为官方语言外，另有约6%的人口所说的瑞典语，亦同样列为官方语言之一。 值得留意者是，芬兰虽曾受到瑞典及俄国的统治，但在概念上并不应属若干著作所称的「殖民统治」。[2] 芬兰在19世纪末兴起了民族主义意识，20世纪初始独立建国，因而过去应无所谓被「殖民统治」的情形。参访芬兰公共管理学院公司」并与总经理Anneli Temmes座谈时，曾提及台湾和芬兰均曾受过「殖民统治」，但Temmes总经理听到「殖民」的字眼时却深感讶异，同时强调芬兰未曾有过被「殖民统治」的历史。 参、宪政体制 一、从半总统制走向议会内阁制 在芬兰、瑞典、丹麦、挪威及冰岛五个北欧国家中，芬兰和冰岛的国体（form of state）属于国家元首由选举产生的共和国，其他三个国家的国体则属于君主国。从前述芬兰的历史可知，芬兰并没有自己的王室，所以在独立建国后必须采民选方式产生国家元首，作为主权独立国家的象征。然而，芬兰西边的邻国瑞典及南边的欧洲各国，大都是实施议会内阁制，权力的核心是在总理和国会，芬兰受到了邻近国家的影响，尽管后来在1994年首度实施了总统直选，但是总统的权力却仍不大，其地位主要还是象征性的国家领袖。 芬兰和冰岛的宪政体制，都是被法国政治学者杜瓦杰（Maurice Duverger）归类在实施「半总统制」（semi-presidentialism）的七个民主国家中。[3] 我国分别在1994及1997年的修宪时，宪政体制已朝向半总统制的方向发展，而当时除了以法国第五共和为重要的参考外，由于芬兰是另一个成功实施半总统制的典型国家，所以也受到了学者的引介。[4] 然而，芬兰在实际权力运作上，总统的最高权限主要还是在于外交权，这是因为芬兰是个多党制的国家，内阁政府更动频仍，但芬兰又与俄罗斯为邻，特别需要充分而灵活的外交权运作，才能在国际社会适应生存。 从1946至1981年的35年间，芬兰内阁平均寿命只有13个月，但任期为6年的总统，却只有巴锡基威（J. K. Paasikivii）和克克宁（Urho Kekkonen）这两位担任过。究其原因，芬兰总统虽多系政治人物出身，但当选总统后却能超越党派囿见，退出政党活动，保持超然立场而追求国家的整体利益，才使得他们能够一再当选。2000年芬兰完成了修宪，国会成为真正的权力中心，宪政体制替也从「半总统制」走向「议会内阁制」。虽然总统的权力已有所缩减，但总统在外交权上仍然具有相当的角色。芬兰《宪法》第93条规定外交权系由总统和政府共同领导，但总统决定战争与和平事务时，则需经国会的同意，说明了总统的外交权是