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论政策问题构建中公众参与 　　摘 要：随着政策科学理论与实践的发展，政策问题构建日益成为政策分析的首要环节和政策科学家关注的焦点。公众参与政策问题的构建是其实现价值诉求的必要途径，也是公共决策民主化、科学化的基本要求和政策合法化程度提升的有效手段。然而，目前这一环节中的公众参与却是不充分的，并表现出零散性、附属性、单一性和突进性等一系列问题。因此，必须以政策问题构建为核心，从政府与公众的信息互动现状出发，完善公共决策政府议程的全面公开机制。 　　关键词：政策问题构建；公众参与；决策民主化 　　中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2012）06-0030-07 　　政策科学自20世纪50年代创建以来，由政策问题认定、政策方案规划、政策合法化、政策执行、政策评估、政策终结等动态运行环节所构成的框架，一直是理论与实践研究的视角之一。在这一框架下???公共政策动态运行过程中的方案规划和政策执行曾经先后成为理论与实践研究的重点，并形成了丰富的研究成果。随着民主价值在世界各国现实社会政治生活中的影响日益深入，公共决策民主化的讨论焦点也主要体现在这两个环节中。与此相比，针对政策问题认定环节的理论与实践研究相对较少，往往只是作为政策规划环节的内容而出现。然而，公众参与作为推动公共决策民主化的根本途径，如果不能在社会关注的前决策点——问题认定方面发挥作用，而只能在明确限定的问题下进行民主讨论，即使这种讨论在法律和制度的保障下可以充分进行，对于整个公共政策过程而言，其民主程度也是有限的，甚至会对公共政策和政府本身的合法性造成负面影响。因此，有必要对政策问题在整个公共政策过程中的显要性加以阐述，对其基本属性进行更为深入的认识，从而进一步探究这一环节中的公众参与问题，推动公共决策过程民主化的发展。 　　一、政策问题的认定与构建 　　政策问题，可以理解为是需要通过公共活动才能够得以实现而尚未实现的需要、价值或改进的机会。[1] 它根源于客观的社会事实，但与一般意义上的公共问题并不等同，它不仅要在多数人身上有所体现，还需要引起政府及全社会的关注，并被纳入政府工作程序，是拟将制定相应政策予以解决的问题。换言之，政策问题并不是既定的，需要通过一系列调查研究工作，获得有关问题的性质、范围及其严重程度等相关信息，在分析的基础上对该问题做出基本的定性判断，即确认所面临的究竟是一个怎样的问题。不仅如此，在政策制定过程中，作为首要环节的政策问题认定对政策问题的根源、条件、发生机制、发展变化和现实影响等内容的分析，又在很大程度上决定了政策方案制定和政策执行的方向和内容，并为政策评估与政策变动设置了总体标准。因而，对政策问题及其认定过程就需要进行深入的理论研究和技术分析。另一方面，政策过程本身不能脱离现实的政治环境，政策问题认定内嵌于社会政治活动过程当中，政策问题必须获得相关政府部门、社会组织与公众的认可，形成广泛的共识，完成政策问题的最终认定。从现实中可以观察到，政策过程与客观社会条件之间的关系并不像技术分析所指出的那样清晰可辨，而是很难从总体上发现二者间直接而清晰的关联，甚至公众对问题的注意力和政策行动之间的联系也是不清晰的。究其根源，仍在于政策问题认定的复杂性在政策过程中所产生的重大影响。[2] 很显然，“不确定”是政策问题的明显特征。这意味着政策问题的认定实际上也是一个构建问题的过程，它不仅是一个从事实要素出发的技术问题，需要满足技术上的可行性，而且还是一个需要考虑价值要素的问题，满足政治上的可接受性。因此，政策问题的构建必然体现出技术可行与政治可接受这两种基本属性。 　　从历史发展来看，对政策问题构建所包含的上述两种属性的认知经历了一个发展过程。从技术层面看，20世纪50年代，以哈罗德·拉斯韦尔为代表的学者们创建了政策科学，并提出了公共政策过程阶段论，即公共政策是以政策问题为起点，经由方案规划、决策与合法化、政策执行和终结等环节构成的动态过程。虽然，政策问题的认定被作为首要环节确定下来，但从早期研究成果来看，学者们对政策问题的关注并不多；随着社会问题的日益复杂以及政策科学理论自身的发展，越来越多的学者认识到政策问题本身的复杂性和深入研究的必要性，并开始对此进行深入的探索。基于赫伯特·西蒙的有限理性论，威廉·邓恩提出了以问题为中心的政策分析框架。[3] 他明确地指出了构建政策问题的至关重要性，因为一个问题的性质、范围及其严重性的相关信息总是要通过构建问题这一政策分析程序才能获得，也正是由于对这一环节的忽视才导致了现实中政策失误更多的来自于政策分析的“第三类错误”，即用正确的政策方案去解决认定错误的问题。[3]（60） 因而有必要构建以问题为中心的指导系统或定向机制：一方面，通过将政策问题分解到所有政策环节中，确保任一政策环节乃至