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构建地方政府可持续性债务融资长效机制 　　摘 要：近年来，地方政府债务融资规模和数量不断上升，具有间接融资数量多、还款期限相对集中、局部负债率高、风险外部性广泛等特征，主要的缺陷表现为信息披露不透明、真实委托人缺位、搭便车问题严重、财政依存度高等，究其原因，则是源自战略性政策的负担、财务高杠杆性、预算外的融资性质、中央政府的潜在救助等因素。因此，构建地方政府债务融资的长效机制以实现可持续性发展，具有一定的现实性与紧迫性。 　　关键词：地方政府；债务；机制 　　一、地方政府债务融资现状及存在的问题 　　（一）地方政府债务融资现状 　　1．间接融资数量多。目前地方政府的债务融资形式以银行贷款为主，自2008年以来，各级地方政府依托平台公司，向商业银行大规模借贷，数量不断上升。相关数据显示，截至2010年末，工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行的平台贷款余额分别为6496亿元、3900亿元、3800亿元、4000亿元、1517亿元，接近地方政府全部债务余额的近80%。而截至2011年上半年，各行该类贷款余额分别上升至9310亿元、5301亿元、5300亿元、5800亿元（见表1）。与银行贷款相比，直接融资即财政部代为发行的地方债券占地方债务总额的比例较低， 2010年的发行额度达到最高（见图1）,占比约为20%。 　　 　　2．还债期限相对集中。随着融资规模的过快扩张，地方政府集中到期偿债的压力也在不断上升。据统计，24.49%和17.17%的地方债务分别集中在2011年和2012年，2013年为11.37%，未来三年中需要偿还的比例高达53%。从银行贷款来看，农业银行三年内到期的平台贷款为32%,中国银行两年内到期的为17.6%，建设银行2011和2012年到期的超过20%，交通银行2012年前到期、2013年至2016年以及2017年以后到期的均占30%左右。 　　3．局部负债率高。近年来，地方政府投融资平台公司（简称平台公司①）数量明显上升。截至2010年末，全国各级平台公司共1万余家，其中县级（含县级市）平台数量占70%。由于平台公司与地方政府的关联性（见图2）大量涌现的平台公司往往给地方政府带来不小的债务负担（见表2）。数据显示，2010年末，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，由于债务压力是省级小于市级、市级小于县级，而偿债能力的高低则是省级高于市级、市级高于县级，因此局部和区域性的债务风险较为突出。 　　4．风险外部性广泛。地方政府的债务融资活动，具有广泛的外部性：一是当地方政府流动性不足无法偿还贷款时，产生的信用危机会传染至银行机构，影响到经济金融秩序的正常运行甚至系统性风险；二是出现个别发债主体的负面新闻如资产注水、核心资产转移等，债券市场容易出现恐慌性抛售局面，甚至连累其他信用债；三是平台贷款往往以土地作为抵押，虽然在经济高速发展推进的时期，由于对土地价值升值空间的乐观预期，作为资金供给方的银行机构比较认可土地作为贷款抵押资产的担保性质，然而一旦土地及房产市场价格出现巨大波动，将产生巨大的系统性风险。 　　（二）地方政府债务融资存在的问题 　　1．信息披露不透明。平台公司跟一般企业相比，各类信息的不透明性更加严重[1]。具体来说，主要表现在两个方面：一是投资项目的透明度。地方政府严格控制投资项目的各种信息，如项目价值的评估过程、验收环节等均不对外界公开，因此虽然名义上是公开招投标，但地方政府仍有可能将开发项目通过非竞争性的交易转移给私人企业，或者是任意更改债务资金的用途。数据显示，2010年，地方政府未及时安排使用的融资数额为1319.8亿元，投向资本市场、商业性房地产和“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩） 项目的数额为351亿元②。二是决策透明度。虽然平台公司有自身的经营目标和决策程序，但是涉及城市规划、基础设施建设融资、土地资产经营等事务往往还是由地方政府决定，并且对外界保密。信息的非透明性不仅增加了银行实施贷后管理的难度，令其无法准确评估其偿债能力和还贷风险，还导致外部投资者对城投债市场缺乏足够的信心。 　　2．真实委托人缺位。虽然地方政府行使平台公司委托人的权利，但作为主要是提供公共服务的部门，实际上并没有一个特定的人真正充当完全委托人的角色，即使把政府官员看成是平台公司的委托人，由于他首要的职责是社会管理，政治业绩是对其考核的主要依据，而不是平台公司的经营效益。因此，在平台公司的运营过程中，真实委托人的缺位会导致内部人控制的局面，如代理人直接侵占资金、享受在职消费、开发满足私人利益的项目等。同时，代理人还可能为了保住工作或避免更少的监督而行贿委托人，形成委托—代理风险的恶性循环。 　　3．搭便车问题严重。地方政府债务融资行为，具有一定程度的非排它性，因而不可