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浅析我国行政信访制度 　　摘要　信访制度虽在我国的历史上发挥过重要的作用，但其浓重的人治色彩已与法治的社会追求格格不入，体现在阻碍法治化进程，弱化司法权威、影响司法独立，导致行政权力膨胀、破坏权力制衡原则三方面。本文对我国的行政信访制度存在的问题进行了分析，并对其发展前景进行了展望。 　　关键词　信访制度　人治　法治　司法　宪政 　　中图分类号：D632.8　　　　　　文献标识码：A 　　信访，即“来信来访”，国务院2005年修订的《信访条例》规定：“行政信访是指信访人(公民、法人或者其他组织)采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。”这一定义体现了信访制度成为民众表达诉求的渠道、权力监督方式的功能。尽管它的产生有着深厚的历史渊源并发生过重要的作用，但它正在中国司法前行的过程中逐渐凸显出各种弊端，本文试作分析。 　　一、信访制度的历史起源 　　有学者将信访制度的发展划分为三个阶段：一是1951年至1979年的大众动员型信访，以揭发问题和要求落实政策为主。“重政策轻法律”是这一时期社会管理的主流方式，以法治的视角审视信访制度成为一种奢望,信访制度无法脱离古代直诉制度。 　　二是1979年至1982年的拨乱反正型信访，以要求解决历史遗留问题和平反冤假错案为主。这一时期，大量政党内部问题及其它有关政治问题繁多，司法机关也遭受了严重冲击，司法方式对历史遗留问题的解决鞭长莫及。此时，信访作为非常规的化解矛盾方式成了人民突击解决问题的利器。 　　三是从1982年以来的安定团结型信访，以化解纠纷、实现救济为主。这一时期，我国开始注重民主法治的建设，但进程缓慢。由此，信访仍然成为了民众进行权力监督和解决纠纷的一种常态，信访与司法之间矛盾重重。 　　纵观历史，“人治”一直是法治化道路的重要障碍。当国家走入了宪政为主的法治社会时，信访制度便开始受到质疑：既然不再人治，那么为何人治手段仍然是诉求的主要渠道？既然要法制，为何大量的矛盾不诉诸司法，或在司法裁判后仍无法平息？信访制度显然已经与法治社会产生了诸多矛盾。 　　二、信访制度存在的问题 　　（一）阻碍法治化进程。 　　当代宪政国家，宪政法治意味着对公民基本权利和自由的保障，法律就是保障权利救济的最后屏障。在我国，司法也基本成为了大众解决问题的最终选择，但司法无法触及的领域为数不少，此时，人们以为信访能判明事理。可现实是，缺乏强制执行力、缺乏对抗的信访制度无法带来公平与正义。权力寻租因此而生，社会矛盾愈演愈烈，法治化进程在信访的影响下举步维艰。 　　（二）弱化司法权威，影响司法独立。 　　涉诉信访不是一般地对国家机关工作人员提出批评、建议和投诉举报，而是就具体个案提出申诉、要求再审，或通过向其他国家机关、党政团体信访等方式以促使法院完成某种诉讼行为。其实质是以司法外途径启动司法程序，以司法外压力支配司法权运行。这造成了严重后果，即两审终审制名存实亡，对终审判决与生效判决的上诉和改判实际上不受任何时间限制。至 1999 年，中国二审判决被立案再审的比率达25%，司法“独而不立”与边缘化已是不争的事实。涉诉信访使本希冀得以缓解的社会矛盾非但未有缓解，反而被激化、加重。一些十几年前甚至几十年前生效的裁判仍然被上访不止；各级机关对经过几次、十几次甚至几十次处理过的涉诉信访，仍要求法院复查、再审。司法权威受到无情戏弄，司法尊严荡然无存。 　　（三）行政权力膨胀，破坏权力制衡原则。 　　法治的权力制衡原则要求立法、行政与司法三项权能的强度相当，某项权能不致因畸强而吞噬其它权能，或畸弱而沦为其它权能的附庸，权力通过彼此的钳制而避免走向恣意与专断。三项权力都有其自身的本位价值和权能范围，既不僭越其它权能领域，也要抵制自身权能领域被侵犯。然而，信访制度在实践中却恰恰破坏了权力独立与制衡，制造出行政巨无霸，与法治渐行渐远。制度之所以要在行政复议之外设置司法诉权，就是因为自我证明公正总是欠缺说服力的，复议机关、信访机关与原行政机关都源于行政权，永远无法彻底摆脱“利益无涉”原则的困扰。只有彻底独立于行政权之外的司法权，才有可能因不偏不倚的居中裁判而让最终结果为当事方接受，这就是司法独具的力量。行政权再如何膨胀，但要想自我完成正义的终局评价都只能是徒劳。 　　三、如何正确理解信访制度 　　民主与法治是现代社会不可逆转的潮流。行政信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应市场经济环境。尽管学术界仍存在着“存必改之, 废必缓之”的说法。但无论存或废，改革之路，势在必行。 　　改革开放以前，我国的制度受苏联模式的影响，存在着浓厚的计划