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试论我国行政程序法典化与依法行政 　　摘要 行政程序法典化是当今世界的一股潮流，也是我国行政法学界近来的研究热点，它将是中国行政法稳步走向成熟的标志，同时也是一项最艰巨的行政立法系统工程，是当前中国行政法学研究中最富有挑战性的课题。而制定一部统一的行政程序法典则是依法行政的核心。健全的和完备的行政法制体系是实现依法行政的首要前提，从某种意义上洪，没有行政程序的法定化，就没有依法行政可言。 　　关键词 行政程序 法典化 依法行政 　　中图分类号：D035.6 文献标识码：A 　　一、有关行政程序法概念的争论 　　在法律界，法律概念的争论从未休止，行政程序和行政程序法的概念更是如此。目前，有关行政程序和行政程序法的概念的认识很不一致，争论的焦点是：行政程序是规定行政主体的程序，还是规定行政法律关系主体的程序；行政程序法是仅仅规范行政主体的行政行为的程序，还是包括行政主体和行政相对人各方行为的程序。从我国已公布的法律、法规来看，涉及的行政程序也并不是单指行政主体（主要是行政机关）的，行政相对人以及利益相关人也都涉及行政程序。因此把行政程序的主体仅仅归结为行政主体是不妥当、不全面的。 　　笔者认为：行政法主要是调整行政主体在行使行政职权中与行政相对人之间发生关系的法律规范的总和，也就是说，行政法既有以行政权为重心发挥其作用的方面，也有行政相对人参与行政活动、发挥其作用的方面，行政程序是以实现公共行政职能为目的而设立的行政法律关系主体在行政活动中的程序，行政程序法则是有关行政程序法律规范的总和，是规定行政主体及其行政相对人各自行为时必须遵循的步骤、方式、时限和顺序等法律规范的总称。这样概括的优点是涵盖面广、内涵丰富，把行政程序所涉及的复杂关系都纳入了调整范围。笔者以为： 　　本文讨论的行政程序法，是指行政程序的法典化，因为我国分散存在的行政程序法律规范已有相当数量，中国法制现代化所需要的，正是一部统一的适合中国国情的行政程序法典。 　　二、中国行政程序法典化面临的困难和问题 　　在我国，虽然《行政诉讼法》??施以来，广大公民和政府工作人员的行政法治意识已有很大提高，单行的行政程序立法工作已初步开展起来，学者们对行政程序法的研究已有一些基础，但在立法理论、实践的准备以及法律规范的制定方面仍存在不足，其困难和问题主要表现在以下几个方面： 　　1、我国历史上缺乏民主法制传统，中国法制史上有关行政程序立法理论几乎是空白。在一般政府工作人员和行政领导头脑中，依法定程序行政的观念十分淡薄，目的和效果是一切，程序是无关紧要的等观念在现实生活中，特别是执法过程中往往占主导地位。现在我们提出依法行政，无疑是在行政机关工作人员思想观念方面来一次革命。 　　2、行政程序法典化需要具备比较充分的理论准备，尤其需要在比较研究各国行政程序法典内容、借鉴别国成功经验和失败教训方面做大量基础性的工作。我国对于行政程序法典化问题的研究还缺少相当人力、财力的投入，只是仅仅揭开了序幕。 　　3、我国的行政程序法制建设缺乏必要的统一性，已有的行政程序法律规范虽然数量众多，但大多分散、零乱地存在于各种形式的规范性文件中，缺乏系统科学的规定。 　　4、我国现有的大多数行政程序法律规范由授权部门立法形成，具有较为明显的行政管理成分。行政机关自己制定的程序制度，必然存在着将自己的行政程序大幅度减少以方便自己的可能，容易将管理相对人的程序规定得较为烦琐，由此而产生的行政程序法规难以逃脱行政权力的控制。这种状况与法治国家的依法行政要求相去甚远。 　　三、实现我国行政程序法典化的立法建议和设想 　　针对上述情况，笔者认为若要实现中国行政程序法典化，需要老中青学者通力合作，实际工作者和理论工作者共同努力，现提出有关的立法建议和设想，以期与同仁们共同探究： 　　（一）从实现社会主义法治高度认识行政程序法典化的必要性，促使国家立法部门和政府部门高度重视此项工作。 　　借鉴国外经验，没有立法部门和政府部门的高度重视与通力合作，行政程序法是难以出台的，即使出台也难以实施。例如，美国行政程序法的制定是政府高度重视和推动的结果，罗斯福总统1939年起命令司法部长组织一个委员会研究行政程序问题，该委员会写出最终报告和建议，1941年将立法建议提交国会。二次大战结束后，国会在行政程序委员会各种建议的基础上终于通过了《联邦行政程序法》。由于行政程序法的制定要经过很长时间，制定后还要不断修改与完善，因此美国还专设长期工作的机构和组织，随时对立法中有关问题加以探讨。我国在行政程序法典化工作中可以借鉴这一经验。 　　我们已经制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》等行政程序方面的法律，行政收费法也在制定之中。①制定行政程序法已列入十届全国人大常委会的立