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试论层级分布理论在我国民生支出统筹中应用 　　中图分类号：F812 文献标识码：A 　　内容摘要：民生问题的解决关乎民众切身利益，这就要求政府必须扎实推进民生财政建设。相对于无限的民生需求，有限的财力又要求政府选择合理的支出原则，科学地配置资源以实现社会利益的最大化。本文通过对“民生层级分布原则”进行剖析，提出了在我国现阶段民生支出的基本原则以及政策取向。 　　关键词：民生支出原则 层级分布理论 　　民生财政支出原则的理论分析 　　（一）民生财政支出项目层级的构成 　　我国学术界关于民生支出原则的探讨以马海涛、和立道（2010）的层级分布原则为代表。他们认为，财政保障民生应以民生支出项目的“层级分布”为依据，并提出了民生财政支出项目层级构成，即第一层为基础教育、就业与社保、医疗卫生、收入分配等是从关乎人们生存和维持生计的最基本条件和技能培???来看的；第二层为高等教育、计划生育等是从人们正常生活的条件来考虑的；第三层为文化、体育、传媒等是从改善人们的生活质量来考虑的；第四层为环境保护、生态建设等是从可持续性发展来考虑的；第五层为社会管理是从整个社会稳定的角度来看的。民生支出应按照由底层到高层的顺序，在满足最底层的基础上进行逐级提升，这就是民生支出的层级原则。 　　（二）民生支出层级的差异性 　　笔者认为，民生支出的层级安排在一定程度上对于民生支出的指导是有意义的。保障民生应有先有后、有取有舍，如基础教育、就业、医疗卫生、社会保障等领域是人民生活最需要的，也是政府必须首要提供给民众的福利。但是，这种层级安排只是从整体上、从宏观上对民生需求进行了排队，当考虑到民生需求的区域差异以及各级政府财权与事权不同之后，如果按照上述层级原则安排民生支出，就会过于牵强附会。 　　首先，中央政府与地方政府同为民生财政支出主体，但在民生领域的职能分工不同。根据财政支出理论，财政对公共产品的提供应当按照公共品性质的不同由不同层次的政府部门来提供（吴美华，1999）。一般来说，公共产品受益的空间层次是公共产品的划分依据。公共产品受益范围遍及全国的属于全国性公共产品，应由中央政府提供。公共产品受益范围局限在某一区域的，例如地方治安、城市消防、市政建设、教育福利设施等，应由受益范围相应级次的政府提供。此外，某些具有外部性以及地方政府没有能力提供的公共产品，例如高等教育、跨地区性的大型工程项目等，应由中央和地方共同提供。在主要民生产品中，基础教育、社会保障、公共卫生服务、基本医疗服务、收入分配、环境保护以及生态建设的受益范围遍及全国，属于全国性民生产品，应由中央政府提供，而就业保障、高等教育和技能教育、住房保障、文化、体育等的受益范围只是本地区，包括大到某个省、自治区或直辖市的行政辖区，或者小到街道、村镇等地区，应由对应层级的政府提供。这样看来，如果依据民生支出层级原则，试图推广到所有级次的政府，显然是不合适的。 　　其次，各区域的经济发展水平不一，民生需求各异，民生支出也不同。我国幅员辽阔，各地区的经济发展水平以及经济结构差别比较大，尤其是东部与西部地区间的差异。根据有关的分析，由于各地区自然经济条件的差别，近年来东西部地区间经济发展差距不断扩大，同样在财政支出结构和总量上也存在一定的差异。在民生产品中，华东区在城市维护费、文教科学卫生事业费、教育事业费等支出占据比重较大，西南西北区在支援农村生产、农林水利气象事业费、行政管理费等支出比重较大，如表1所示。表1通过对比说明西部地区的财政支出保障基本民生需求的特征更加明显。 　　因此，可知民生支出项目的安排应建立在充分衡量各级政府职能与各区域差异的前提下，而按照民生支出项目的“层级分布”进行排队的方式并不全面。 　　（三）民生财政支出的其他原则 　　基于以上分析，本文在“层级分布”原则的基础上，对民生支出的其他原则进行分析： 　　1.受益范围原则。根据公共产品分配理论，中央与地方政府事权分工主要依据提供公共产品的不同性质而决定，凡受益对象为全国民众或影响国家整体利益的产品，应为中央政府提供；凡受益对象为某区域民众或影响地方利益的产品，应为地方政府提供。同理，在民生产品的分配上，中央政府应负责支出那些影响整个国家和民众的民生项目，例如基础教育、基础医疗与卫生、基本养老保险等全国性受益的项目；地方政府应支出那些受益范围只限于本地区的民生项目，例如就业保障与失业保险、高等教育和技能教育、住房保障、文体设施、地方环境保护等地方性受益的项目。此外，对于某些具有外部性以及地方政府没有能力提供的公共产品，例如高等教育或跨地区性的大型公共工程项目等，应由中央和地方共同提供。 　　2.顺应需求原则。由于民生泛指与人们生活相关的一切领域，所以与人们生活密切程度成为提供民生项目的准则之一，政府决定支出的具体项目以及优次顺序应与