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非政府组织参与社会治理困境及路径选择 　　【摘 要】当今中国，社会治理主体正由一元走向多元，非政府组织已成为社会有效治理不可或缺的力量。但我国非营利组织在法律地位、管理制度、基础地位等存在问题，妨碍了非盈利组织的发展。改进和加强非盈利组织在社会治理中的功能作用，既要求我们加快非盈利组织的立法进程，更要求我们创新工作理念，做到统筹规划、合理定位、科学授权、依法制权。 　　【关键词】非营利组织；社会治理 　　我国非政府组织是在社会转型过程中刚刚发育起来的，在单位社会时期被总体性社会构造所覆盖的社会力量目前尚处于弱势状态，政府和社会大众都未能对非政府组织的发展给予足够的重视，没有在制度安排和社会道义上给以充分的支持和帮助，使非政府组织在社会治理中的积极作用被严重抑制。 　　一、非政府组织参与社会治理的困境 　　一是法律地位不明确。20世纪80年代末以来，我国相继出台了《社会团体登记管理条例》《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》等一系列非政府组织法规。尽管这些法律法规共同构成了我国非政府组织发展的法律框架和法制环境，但是目前这些法规都只是就某类非政府组织单独进行规范，对非政府组织的界定、合法地位、基本权利和义务、设立和管理、法律责任等缺乏统一明确的规定。一方面，立法速度跟不上受法律约束的对象的发展速度，立法具有滞后性；另一方面，现有的立法层次较低，没有一部系统的非政府组织基本法。法制建设的滞后是制约我国非政府组织参与社会治理的瓶颈，势必影响到其参与社会治理的效力。二是管理制度不规范。改革开放以来，我国各类非政府组织发展迅速，数量和质量都有很大提高，但现有非政府组织的形成主要是靠政府扶持发展起来的，大部分非政府组织行政色彩较浓，依赖心理较强，人治意识较重。内部缺乏规范，工作缺乏创新，社会公信力严重不足，参与社会治理的各项表现与社会发展要求不相适应。有些非政府组织甚至游离国家法律，成为滋生犯罪的温床。如一些社区老年协会负责人，为了一私之利，把老年协会当作自己营利工具，公开招揽赌博，只要向其交纳一定???用，三五成群就可以放心开赌。三是与政府职能分工不衔接。社会治理中主体之间的衔接包括政府与非营利组织在社会治理全过程中的权责分配、职能分工、任务承接、治理协作、资源互补、信息传递等方面的无缝对接。我国正处在社会全面转型的关键时期，非营利组织正努力尝试承接政府逐步退出并转交给社会的部分职能，这个过程反映了社会治理结构、方法和观念的改变。但目前一些政府部门和公务人员没有充分认识到这一点，不能明确政府的范畴和角色；对政府公共管理的服务性、公益性和非营利性认识不足，并最终在思想上将非营利组织置于可有可无的地位。这就使得政府在制定公共危机管理相关决策时容易出现两种趋势：或者政府部门之间互相扯皮和推诿；或者对非营利组织主观上严格管制并导致了在客观上影响其发展。政府对非营利组织管理职能的转变不到位，在登记注册、监督管理等诸多环节过分强调管制，指导和服务意识不足，制度和政策往往不配套、不协调，严重影响了非营利组织的自身发展及在社会治理中的能量发挥。四是组织基础不牢固。我国非政府组织规模小，动员社会资源的能力较弱，这导致许多非政府组织资金来源渠道单一且发展经费不足。由于非政府组织没有形成吸纳人才的固定渠道，再加上社会待遇、经济收入等问题的存在，志愿者成为活动主体，造成人力资源开发能力和专业化服务水平较低。非政府组织的自律机制也不健全：一方面，有的非政府组织未经批准擅自成立并开展活动，引发许多隐患；另一方面，有的非政府组织内部管理混乱，一些非政府组织内部议事制度、财务管理制度、章程履行制度、工作人员录用与考核奖惩制度无章可循、有章不循的问题同时存在。非政府组织自身存在的问题损害了其公众形象，降低了其社会公信力，严重阻碍了其参与社会治理的步伐。 　　二、非政府组织参与社会治理的路径选择 　　一要鼓励扶持非营利组织发展。政府必须转变观念，认识到非政府组织“不应是接受机构精简人员和离退休人员的场所，而是承接政府部门社会职能的组织，不是政府职能转变形式化的工具，而是公民社会最活跃的公共部门，不是与政府争权，而是在帮助政府治理社会”。非政府组织的产生和兴起可以弥补政府能力不足，非政府组织以其贴近社会大众和发动社会力量的优势，对政府的公共服务形成了重要补充，能够起到政府所起不到的作用，让政府从繁杂的社会事务中解脱出来。尽管非政府组织的运作离不开政府的扶植和支持，但非政府组织绝不是政府的附属机构和创收实体，而是平等参与社会公共治理的合作伙伴，共同致力于促进社会的文明和进步。政府当应为非政府组织参与社会治理创造更好的条件，为非政府组织的生存发展提供更大的空间。二要科学合理分类。要在加大立法进程、完善法规体系的基础上，由政府有关部门根据经济社会发展需要和非政府组织的现状，从科