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土地使用制度改革不能片面追求收益最大化 土地使用制度改革不能片面追求收益最大化 作者： 黄小虎中国国土资源报网 2?01?X-?01?-0?4 ?09?:3?2:?01? 来源： 国土资源情报 中国土地使用制度改革首先在农村开始，继而在城市推开。197?8年农村开始实行家庭联产承包责任制，20?1X?年进一步明确土地承包关系由15年不变、30年不变为长久不变;改革推进到城市后，城市国有土地使用开始由无偿、无价、无限期使用逐步转变到有偿、有价、有限期使用;通过这场改革初步形成了我国土地市场的基本制度和政府调控管理体系，带来了土地利用方式、管理方式的深刻变化，对搞活经济发挥了重要作用。目前的主要问题是城乡土地收益分配严重失衡，受损害最大的是广大农村、农民。未来土地使用制度深化改革的出路，是要切实保障农民的土地财产权，使他们能够具备完全的市场主体地位。 土地管理土地使用权 农村土地制度改革 城市土地制度改革 中国 一、改革历程 1.?农村土地使用制度改革 1?97?9年中共召开了十一届三中全会，确定以经济建设为中心，实行改革开放。改革首先在农村推开，实行家庭联产承包责任制，其核心内容就是改革农村土地使用制度。中国农村土地属于集体所有，过去由集体统一经营。改革以后，逐步按人口或劳动力承包到个人，以家庭为单位分散经营，同时保留某些环节的集体统一经营。80年代中后期，为稳定农民对土地制度的预期，中共中央明确提出，土地承包关系15?年不变。90?年代中后期，又提出30年不变，并于201?X年在法律上加以确定。201?X年，中共中央十七届三中全会进一步明确，土地承包关系长久不变。 80?年代到90年代中期，农民承包土地要向国家交农业税，向集体经济组织交一定的费用。90年代中后期，为了防止基层乱收费增加农民负担，政府决定将农民上交集体的费用纳人农业税，税外不再收取任何费用。20?1X?年前后，政府又根据党中央的决定，取消了农业税。这样，中国农民务农种地，不再有任何负担，相反，国家还给农民种种生产性补贴。 随着工业化、城市化的发展，越来越多的农民脱离农业、农村，其中有的人把土地或转让或转包或转租给别人，农地流转市场逐渐发育、活跃。80?年代末90年代初，全国农地流转量仅占承包地总量的1%? 2?%,?90?年代末达到4%左右，现在已经达5% ?6%?。一些经济发达地区如浙江省，则高达30%?左右。中国的农地市场，交易的不是土地所有权，而是承包经营权。 2?. ?城市土地使用制度改革 中国宪法规定，城市土地属于国家所有。 改革开放前，城市土地由用地单位无偿、无限期使用(但真实的经济关系并不像表面那样)，不存在土地市场。80年代中期，从扩大企业自主权人手开始城市改革。随着企业逐渐成为自负盈亏的市场主体，无偿、无限期使用土地的弊端逐渐暴露，改革城市土地使用制度的任务被提上日程。80?年代末到整个90?年代，采用多种形式，实行城市国有土地有偿使用制度。主要形式有出让、出租、入股、资本金挂账，等等。这些形式，都是国家向用地者有偿让渡土地使用权，属于土地的一级市场。以出让方式取得土地使用权的单位或个人，在土地使用期内，可以转让、转租土地使用权，可以凭土地使用权向银行抵押贷款，这些都属于土地的二级市场。中国城市土地市场交易的，也只是土地使用权，而非所有权。 在较长时期内，城市国有土地仍大量采用划拨方式，但有偿使用的比重逐渐加大。到90年代后期特别是进人21?世纪以后，新增城市建设用地主要是以有偿使用方式供应了，但仍保留一定比重的划拨使用方式。在有偿使用方式中，出让方式比重越来越大，出租等其他有偿使用方式比重越来越小。以20?1X?年为例，全国新增建设用地12?57?35?.3?1公顷，其中出让92?39?0.?94?公顷，占73?.4?8%?;租赁和其他有偿使用方式 6?24?34?公顷，占0.?5%?;划拨327?20?.0?3公顷，占26.?02?%。就是说，现在每年新增加的城市建设用地中，约3/4?由政府采用市场交易方式，向用地者供地;约1/?4仍采用计划方式供应。 3.?土地管理改革 为了培育和规范土地市场，中国政府不断加强和改进土地管理。 (l?)1?98?6年成立国家土地管理局，统一管理全国城乡地政;1?99?8年组建国土资源部，进一步强化对土地资源、矿产资源和海洋资源的管理。 ?(2?)土地管理的基础业务从无到有，不断拓展完善。土地利用规划、土地资源调查评价、地籍调查、土地登记发证、地价评估、土地整治、耕地保护、土地督察等逐步建立健全。技术手段也越来越先进，计算机技术、卫星遥感技术、卫星定位技术等，已在土地管理中广泛应用。 (?3)?30?年间，适应土地使用制度改革的需要，陆续修改了宪法，制定了土地管理法、农村土地承包法、物权法、城市房地产