透视边检执法.docVIP

PAGE PAGE 13 透视边检执法“灰色地带”、法律法规亟待完善 [摘要] 随着出入境形势的不断发展变化，早期的边防检查法律法规与当前工作不相适应的地方不断凸现。通过透视执法活动中遭遇的边防检查法规“灰色地带”，期待边防检查法律法规不断完善。 [关键词]“灰色地带”；法律法规；完善 任何以法律名义进行的行动，都必须有清晰的法律逻辑和法律依据。面对法律逻辑不清晰的情况，执法者如果似是而非地参照现有法律法规，对一些争议事件武断判断和执行，很难让人们不产生“这是选择性执法”的质疑。而“选择性执法”在多数情况下是对公平的有意破坏，因而本身就不具备合法性。“灰色地带”是间于白与非白之间的中间地带，引申为不明确、模糊的概念。边检机关在执法活动中也会遭遇法律法规的“灰色地带”，这是对部分情况下边检执法行为合法性的考问。 随着出入境形势和国家对出入境政策的不断变化调整，依据21年前颁布的《中华人民共和国公民出境入境管理法》（以下简称《中管法》）、《中华人民共和国外国人入境出境管理法》（以下简称《外管法》）及其《实施细则》和12年前施行的《中华人民共和国出境入境边防检查条例》（以下简称《条例》）开展执法活动时，不可避免地遭遇法律法规的“灰色地带”。 一、“限制人身自由”现有法律依据不充分 《条例》第15条规定了四种情形下，边防检查机关有权限制当事人人身自由。笔者认为，依据《条例》限制人身自由不妥有三： 首先，法律效力等级不够。我国宪法规定公民的人身自由神圣不容侵犯，未经法律许可和法定程序不得限制公民人身自由；《行政处罚法》第9条规定：限制人身自由只能由法律规定。而《条例》为国务院颁布，效力等同行政法规。按照法理学对法律效力等级的划分，行政法规法律效力明显低于法律，行政法规和法律的效力低于宪法。因此，《条例》并不具备限制人身自由的法律效力。 其次，与相关法律抵触。按照法理学效力优先原则，行政法规与法律规定抵触时，上级优先，行政法规则失去法律效力，应以法律为准。《中华人民共和国立法法》第8、9条规定，限制人身自由的强制措施及处罚只能由法律规定。《条例》明显与《中华人民共和国立法法》、《行政处罚法》抵触，因此不能作为限制人身自由的法律依据。 最后，被限制人身自由的对象和期限不明确。《条例》第15条规定了四种情况下可限制人身自由。但对于出境后被第三国或地区拒绝入境或退回人员、“偷越国（边境）人员”、“协助他人非法出入境人员”却没有明确规定可限制人身自由。关于限制人身自由的时限除内部规定明确外也没有相关的法律进行规范。 二、法规不明确导致自由裁量空间过大 1、破损证件认定为无效证件没有明确标准。对“破损证件”如何认定为“无效证件”而阻止出入境一直以来是边防检查实际工作中的难题。《条例》第8条规定了边防检查机关有权阻止相关人员出、入境的八种情形，其中第一款第二项“持用无效出境、入境证件的”应阻止出入境。关于“无效证件”的认定，《出入境边防检查行政处罚实施办法》第二十九条定义了“破损（不能辨明身份）”的证件是“无效证件”。可见，要认定破损无效，关键是看能否辨明身份，但由于主观的因素导致判定标准不一，究竟是证件的主要资料项目能辨认就为有效还是整本证件的防伪标识绝大多数齐全为有效，没有明确的规定导致不同的认定标准，因而出现对旅客出入境权利的不同处遇。阻止出入境作为一项重要的行政强制措施，应体现出处罚一致性和严肃性，否则易给当事人处置随意的认为，造成工作的被动。 2、不配合边防检查、拒绝接受边防检查以及扰乱口岸秩序难以把握尺度。《条例》第5条规定出入境人员和交通运输工具应接受边防检查。部分旅客在接受证件查验过程中佩带墨镜、帽子不愿意摘下，或者长时间打电话使民警难以完成证件查验的人证对照，从而阻碍民警的正常执勤活动。对于此类不配合边防检查的行为，能否按照《条例》第8条规定，以拒绝接受边防检查，阻止出入境进行处理，其中的认定标准还需进一步明确。旅客在候检过程中无视相关告示和提醒标志，插队、故意起哄拥挤、攀爬栏杆、高声喧哗等现象时常可见。当劝阻无效的情况下，能否按照《条例》第35条以不服从管理、扰乱口岸秩序进行处理，标准仍需进一步明确统一。在处置类似情况过程中旅客往往会以没有相关法律规定不让戴墨镜或者打电话为由进行狡辩。因此，亟待《条例》中完善旅客接受边防检查行为规范的相关内容，对出入境人员和交通运输工具司乘人员的行为进行约束，也使边防检查机关在维护出入境秩序过程有明确的依据和标准。 三、边检机关行政罚款执行难度大 《行政处罚法》第46条规定行政处罚罚款执行的重要原则是罚缴分离原则。除几种特殊情形下可当场收缴外，都应由被处罚人员在限定期限内到指定银行或机构缴纳罚款。在边检部门办理的案件中，违法主体多为出入境人员，具有较大流动性特点。“被处罚人在当地没有固定住所