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“两型社会”建设中地方环境立法转型 　　摘要：步入了“低碳时代”，地方环境立法更是落实两型社会建设必不可少的途径。当前我国地方环境立法存在立法主体单一、缺乏地方性、立法价值诉求上未能避免部门利益化倾向、实施机制上倚重行政手段、地方立法体系上缺乏对生态环境整体性的关照等方面的不足，这是一种行政依赖型环境立法或经济发展主导型环境立法。两型社会建设要求其尽快实现向民生型环境立法转型，以保障“人人”身体健康，实现环境、社会和经济的可持续发展为目的，以统筹城乡环境、经济和社会发展为原则，在各类相关主体间贯彻商谈和协作原则以保障地方环境立法的科学性。地方环境立法实现其向民生型转型必须秉持民生幸福为最高立法理念，立法中贯彻对社会弱势者的关怀伦理；优化地方环境立法权，充分保障非职权立法主体参与地方环境立法的各项权益；地方环境立法“宜细不宜粗”，以突显地方性、保障可操作性。此外，地方环境立法应建构跨部门、跨行政区的地方环境法治协作机制，同时，需要加强地方环境立法的体系性，以免造成地方环境保护某些方面的无法可依。 　　关键词：低碳时代；两型社会建设；地方环境立法；转型；民生型立法 　　中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号2012　　地方环境立法是落实两型社会建设必不可少的途径。什么样的地方环境立法才能适应两型社会建设的需要？步入了“低碳时代”，尤其是在“中国特色社会主义法律体系已经基本形成”后，现有地方环境立法要做怎样的“转型”才能顺应两型社会建设的内在要求？这是值得深入探讨的问题。 　　一、地方环境立法存在的主要问题 　　地方环境立法是指制定、修改和废止地方环境法规和地方政府环境规章的活动或其结果。以湖南为例，根据立法法，湖南省人大及其常委会、长沙市人大及其常委会以及1个民族自治州、7个民族自治县的人大具有地方环境法规立法权，湖南省政府以及长沙市政府具有地方环境规章立法权。这些职权立法主体都积极进行了地方环境立法。据不完全统计，至今湖南省关于环境与资源保护的地方法规已经有60余部，地方政府环境规章30余部（但是其中直接针对资源保护或污染防治的不足15部）。这些地方环境立法覆盖到自然资源合理开发与保护、生态维护（最典型的如2011年的《湖南省外来物种管理条例》）、污染防治等各领域，对城市环境保护、农村环境保护、特殊区域（如自然保护区、风景名胜区、名山名水名城、自然以及人文遗迹）等都进行了相应的立法。从地方环境立法在本省地方立法中的比例来看，我省地方环境立法在中部6省中处于前列，仅次于山西。[1]但是，湖南省环境立法存在诸多不足，这些不足在全国其他区域也不同程度或以不同形式存在。 　　（一）立法主体上单一化 　　“立法主体就是有权参与或实际参与立法活动的机关、组织和人员的通称。”包括享有有关职权的立法者，也包括“虽然不具有这样的职权但却能对立法起实质性作用或能对立法产生重要影响的实体”，忽视或简单地否定这类立法主体，“不符合从来的立法实践，也不利于充分发挥各方面立法主体的作用，特别是不利于对那些实际上的立法主体予以制约。” [2]（P164166）因此，可以将地方环境立法主体归纳为立法职权主体和立法参与主体两大类。立法职权主体是依法定或经合法授权而有权认可、制定、修改、补充、解释或废止法律（广义的法律）的国家机关或特定个人，立法法规定的如上述国家机关及其有关工作人员。参与立法主体是指不享有法定的立法职权，但是应该或实质上参与立法活动并对立法产生重要影响的国家机关、社会组织或个人。《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这是《宪法》规定的“一切权力属于人民” 的落实。基层政府、组织和民众与环境息息相关，环境立法更应该体现其意志。 　　但是在环境立法尤其是在地方环境立法中，作为职权立法主体的人大，因为其经费等都受制于地方政府，所以其立法权的行使很大程度上受制于地方政府，其立法的主体性地位常受到压制。而立法参与主体甚至县级以下地方政府和人大对地方环境立法的参与能力和权力都被严重忽视或边缘化，职权立法主体甚至以基层政府和民众缺乏专业知识和法制意识而有意规避复杂具体的社会基层矛盾，从立法调研到法律公布实施都忽视让他们了解该立法的意义。立法调研更多的是找有关行政部门或地方政府进行访谈、问卷或会议研讨，在本地有一定影响力的有关企业也往往参与这些过程，而越是容易受环境污染影响的主体反而对立法的影响越小。乡镇干部、小企业主和环境污染区域的民众，对地方环境立法几乎无所知。可想而知，这样的状况无法保障地方环境立法的地方特色，也无法保障企业和公民自觉遵守地方环境立法、依法保护自己的环境权益，更不用说对企业和政府履行环境保护义务状况进行社会监督。