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《农村基层管理理论与实务》课程讲义 农业、农村、农民——三农问题是关乎国家命脉的根本问题，而农村基层管理则是解决三农问题的一个关键环节，以改革开放为界，我国农村基层管理依托不同的制度架构形成了迥然不同的实践路径。改革之前，我们国家主要依托人民公社制度进行农村基层管理，形成了权力主导下的行政化路径。改革以来，我们国家恢复了乡镇体制，逐渐摸索出一条依托村民自治制度的“去行政化”之路。尽管村民自治制度无论是理论上，还是在实践中，都还存在各种各样的问题，但不可否认，村民自治的农村基层管理之路是一条方向正确的路，实践中的制度绩效也不断召示其内在生命力。本课程将重点关注农村基层管理的历史演进、制度架构、现实困境和实践创新等四个层面。 一、农村基层管理的历史演进 1.建国以来的农村基层管理沿革 新中国成立后，在乡制上经历了一次反复，先是推行小乡制，继而又回过头来实行大乡制。1950年12月，中央人民政府政务院颁布了《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》，确认乡与行政村同为农村基层政权组织。 1951年4月24日，政务院下发《关于人民民主政权建设工作的指示》，要求“已完成土地改革的地区，应酌量调整区、乡(行政村)行政区划，缩小区、乡行政范围，以便利人民管理政权，密切政府与人民群众的联系，分发挥人民政权的基层组织的作用，并提高行政效率”。据内务部1952年9月底统计，当时除西藏、台湾外，共有乡级单位284626个(其中东北行政村27848个、华北行政村84732个)，平均每乡(行政村)1770人。（李学举：《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版） 在实行小乡制时期，农村基层政权的重心在区，当时全国共有县辖区18330个。（在区一级，干部可以算作是国家公务员，至于乡(行政村)一级的干部，并未列入1952年的干部津贴标准表之内，有时给点实物补贴。他们大多是当地农民积极分子出身，专职性也小，部分时间仍在家务农，公务来临时才出面办理。）1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，规定县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇，撤销了行政村建制。 1955年12月29日，国务院发布《关于进一步做好国家机关精简工作的指示》，指出：“小区小乡制已经不能适应农业合作化运动迅速发展后的新形势，区乡行政区域应当适当调整。”据此，各地从1955年冬至1956年春起陆续进行了乡的全面调整，到1957年底，全国合并改设的乡为9.7万个，除广东、山东等省份外，基本上都实行了大乡制。实行大乡制后，农村基层政权的重心由区下沉到乡，乡的任务空前繁重。 （相关背景：1955年国家干部开始实行货币工资制。1956年7月制定的国家机关工作人员工资表》把所有国家干部分为30个级别，其中正副乡长为21—26级，乡文书为24—29级。以乡镇干部全脱产和正规化为标志，乡镇政府的官僚化也就基本上大功告成。） （补充：对于中共实施的乡镇行政化策略，黄仁宇曾有如下评价：国民党与共产党为了实现中国工业化和现代化，都致力于在全国上下普遍建立“行政网”，结果是；前者“替新中国创造一个高层机构”，后者则“在农村中创造了一个新的低层机构”。为什么中共能够在国共竞争中“以农村包围城市”，成为最终获胜者，不能不归功于它在乡村治理方面的成就。这种成就的取得主要基于以下三个因素：组织大规模的“外来力量”、扶植忠诚的“新式精英”、建立最广泛的“党群组织网”。参见黄仁宇：《万历十五年》，中华书局1982年版,265页。） （评论：国民党虽然标榜“党治”，但它只在部分省份建立了县党部和区分部，党的组织基本上没有在广大的乡村扎下根。而中共的组织从县到区再到乡，最后在村一级普遍建立了党支部，形成了比政权组织网更稠密的党群组织网。） 1952年5月30日，中共中央发出《关于在“三反”运动的基础上进行整党建党工作的指示》，要求争取在今后一年内，在没有党的组织的12万个新区乡村和2万个老区乡村建立党的组织。l954年11月8日至12月6日，中央组织部召开了第一次全国农村党的基层组织工作会议。在这次会议前，全国22万个乡中，已有17万个乡建立了党的基层组织；农村党员近400万人，占农村人口的0.8%。 从1950年代后期到1980年代中期，中国乡级治理体制主要表现为政社合一的人民公社制度。人民公社时期通常可分为两个阶段，前一阶段从1958年到1961年，特征是“一大二公”，实质上就是“一平二调三共产”；后一阶段从1960年代初到1980年代初，特征是“三级所有，队为基础”。 毛泽东在力排众议掀起农业合作化高潮后，就不断鼓吹“办大社”、“并社升级”，直到提倡“还是办人民公社好”。1958年