甘肃省行政立法的成本及效益分析.docVIP

甘肃省行政立法的成本与效益分析 摘要：成本效益分析制度是指运用经济分析方法预测待立法规的成本效益，通过调整和选择以求实现行政立法过程及其结果的成本最低、效益最高。本文探讨了行政立法成本与效益分析的理论基础，分析了甘肃省行政立法中存在的问题，并对甘肃省行政立法成本效益分析制度提出了自己的建议。 关键词：行政立法 立法成本 立法效益 一、行政立法成本效益分析制度基本问题分析 （一）行政立法及成本效益分析的基本内涵 行政立法是指国务院制定行政法规和国务院部门及有规章制定权的地方政府制定规章的活动和结果。而地方行政立法是相对面较窄的一个概念，它是指具有地方行政立法职权的地方政府依照宪法与法律的规定制定行政规章的活动。在我国，有权进行地方行政立法的机关主要包括省、自治区、直辖市的人民政府，以及省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府。地方行政立法在我国法律体系中是不可或缺的，它填补了许多法律空白，使行政管理更加规范有序，促进了地方经济社会的发展。 成本效益分析原是经济学经常使用的一种分析方法，但随着法律经济学的发展，其已被行政管理学、政治学、法学等众多学科广泛运用，特别是将其引入立法学更是意义重大。应当值得注意的是成本效益分析应当考虑成本与效益的比值，不可机械地认为成本效益分析就是争取成本最小、收益最大，而应综合地考虑，因为一方面，有时立法过程成本虽小，但效益也小，甚至无效益，如不科学的立法尽管能多快好省地制定出来，但导致执法守法困难，这同样是不经济的;另一方面，立法过程成本虽大，但效益却能高许多，这就符合经济性要求，如立法中的民主、咨询、评估等程序虽要耗费较多成本，但出台的良法却能高效地运行。 (二)行政立法成本效益分析的意义 首先，行政立法成本效益分析对行政立法决策有重要作用。从经济分析法学的角度看，诸多因素会影响立法者的立法决策，因此，作为追求效益最大化的主体，只有在预期行政立法效益大于预期行政立法成本，且预期行政立法成本在确保能够实现预期行政立法效益前提下得以最小化时，立法者才应考虑进行行政立法的可行性。这为节约并优化配置有限的行政立法资源、体现行政立法的价值提供了一种科学且具有可操作性的思路与方法。 其次，行政立法成本效益分析直接作用于行政立法评估。行政立法文件颁布实施以后，立法机关的对其进行评估是立法工作的重要步骤。在评估中，行政立法文件所带来的效益是重要的评价指标，而行政立法的边际效益是从宏观上进行评估的重要标准。 第三，行政立法成本效益分析对行政立法程序有一定的约束作用。立法者要获得最佳的行政立法效益，在进行行政立法的过程中需要具有成本效益意识，将行政立法自身成本限定在一个合理的限度内，才能实现行政立法效益的最大化。 二、甘肃省行政立法成本效益分析 随着经济的日益发展，甘肃省加快了行政立法的步伐，每年都出台大量的行政立法。就甘肃省人民政府而言，在2007年这一年中，甘肃省人民政府就公布了86部政府规章（兰州市人民政府的政府规章还没有计入其中），可见，甘肃省人民政府对社会经济出现的状况及时进行了调整与规范。但是，数量多并不意味着立法的完备。一些行政立法缺乏宏观考虑和整体协调，内容上有交叉重叠 ，甚至有相互冲突，实施效果较差而引发了诸多问题。主要表现为以下几个方面： （一）立法缺乏必要的成本投入 立法作为一项活动，成本投入是确保其得以开展的先决条件。甘肃省在进行行政立法的过程中，成本效益分析缺失的首要表现便是缺乏必要的成本投入，这使得决定或影响立法的关键性材料和数据不能为立法者所掌握，立法的质量大打折扣。这主要表现在地方立法草案起草的过程中，政府主导型起草最为常见，占总数的80%以上，而专家学者起草等方式的运用并不普遍。虽然政府部门主导草案的起草有利于利用政府部门熟悉有关业务的有利条件，而且在某种程度上还可以节省必要的经费，但是“政府部门立法的痕迹却比较明显，使法规、规章草案带有部门保护主义的色彩”。而且更为严重的是，部门起草的行政立法草案的工作到最后基本上都是由其办公室的工作人员来完成，在这其中精通法律的工作人员只占了极少数，大多数的工作人员都对法律了解不深，很少有自己通过实际调研进而制定出草案的，这样就直接导致了“以言代法”情况的出现。所以说在这种情况下起草出来的草案的质量就很难保证。 （二）立法意图不明确，立法效益低下 制定一部行政规章的第一条都要明确指出本规章的立法宗旨与立法目的。但是很少有能够明确表达该行政规章所要表现的立法意图与宗旨，这就反映了该行政立法的起草人员并不明确该次立法的目的。如此制定出来的行政立法草案就与当初提案人提出草案的初衷不相吻合，有的不得不重新起草。这样不但降低了行政机关的工作效率，而且还加大了立法成本，更重要的是延缓了行政规章的出台时间，不利于