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关于地方人大常委会编制立法规划分析思考 　　立法规划是立法机关根据党和国家的方针政策和经济社会发展的需要，在立法研究、论证和预测的基础上，就一定时期的立法工作、立法任务所作的总体安排。全国人大常委会从1991年开始编制立法规划，从第八届开始，全国人大常委会都在届初之年制定立法规划。2013年9月初，中共中央转发了《十二届全国人大常委会立法规划》，对今后五年立法工作作出统筹安排，提出了明确的目标任务、工作要求和落实措施。1993年省一级地方人大换届，北京、江苏等多个省份开始编制五年立法规划。20多年来，全国人大常委会和有立法权的地方人大常委会都高度重视立法规划编制和落实工作，以五年为周期，对后一段时期的立法工作作出提前预判和统筹安排，提高立法的前瞻性、系统性和科学性，更好地引领和保障经济社会科学发展。 　　近日，笔者在工作中向北京、上海、山东、湖北等10余个省、市人大常委会立法工作机构[1]咨询了当地编制新一届立法规划有关情况，试以省级人大常委会为对象，就地方人大常委会编制立法规划的模式选择、主要原则、基本特点等作些分析思考，旨在寻找共同规律，得出一些启示，希望对促进地方人大常委会进一步提高编制立法规划的水平和质量有所裨益。 　　一、地方人大常委会编制立法规划的模式选择 　　从咨询了解的情况看，目前省级人大常委会编制立法规划主要选择五年立法规划、五年立法调研项目库、滚动式年度立法计划和交叉模式这四种类型。 　　1.五年立法规划模式。编制五年立法规划，是地方人大常委会学习、借鉴全国人大常委会的做法后逐步实行的，北京、上海、山东等大多数省、市人大常委会采取此模式，这也是常规模式。以山东为例，本届省人大常委会五年立法规划列入立法项目共计70 件，以省人大各专门委员会为归属，分为财政经济类、内务司法类、教科文卫类等七大类，这些项目是预期性和指导性的，在实施过程中可以根据实际情况作适当调整。 　　2.五年立法调研项目库模式。所谓立法项目调研库，就是根据对国家立法进程和本地经济社会发展进程的把握，对当前已经预测到的可能需要进行地方立法的项目，按照一定的标准进行选择、分类后形成的地方立法调研项目的数据库。浙江、湖南等少数省人大常委会以立法调研项目库替代立法规划，对立法项目进行统筹安排。以浙江为例，该省从2003年省十届人大常委会开始采用立法调研项目库的模式，项目库为确定今后五年立法工作重点、目标和具体立法项目的前期调研工作，以及编制年度立法计划提供了项目依据。值得一提的是，浙江省十二届人大常委会仍采取五年立法调研项目库模式，但较之十届、十一届对列入立法项目不分类别的做法有所改进，目前项目库草案参照全国人大常委会立法规划的做法，以法规项目成熟程度为标准，分为第一类项目、第二类项目和第三类项目。第一类项目属于与浙江经济社会发展关系重大、需要抓紧提请审议的法规项目；第二类项目属于需要抓紧工作、条件成熟时可以个别提请审议的法规项目；第三类项目属于立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。这种分类做法使项目库更具指导性和可操作性。 　　3.滚动式年度立法计划模式[2]。目前仅有个别省份采取这种模式，天津是其代表。近年来，天津市人大常委会一直采取制定滚动式年度立法计划的模式，以2013年度立法计划为例，分为安排审议项目、预备项目和调研项目，其中安排审议项目10件，为该年度提请常委会审议的项目；预备项目10件，一般是第二年提请常委会审议的项目；调研项目24件，一般是为第三年及以后做准备。另外，四川省人大常委会九届以前编制立法规划，但十届、十一届改为编制滚动式年度立法计划，本届重新启动编制立法规划。 　　4.交叉模式。这种模式吸收了编制立法规划和立法调研项目库这两种做法，湖北是其代表。湖北省本届人大常委会立法工作规划采取五年立法规划项目与立法项目库叠加的形式，其中五年立法规划安排项目52件，这些项目属于立法条件比较成熟、可提请审议的项目，立法项目库安排项目95件，这些项目属于需要进一步调研论证、列为后备、动态管理的项目，在条件成熟时，可以按照立法程序列入年度立法计划，适时提请省人大常委会审议。 　　需要指出的是，五年立法规划、五年立法调研项目库、滚动式年度立法计划和交叉模式这四种模式，在实践中究竟何者为优，目前没有定论。各省、区、市人大常委会都是因时、因地制宜，采取自己认为合适的模式，总的目标是一致的，都是为了增强地方立法的前瞻性、系统性和可操作性，为不断完善中国特色社会主义法律体系、引领和推动今后五年地方经济社会科学发展提供有力保障。 　　二、地方人大常委会编制立法规划的主要原则 　　地方人大常委会编制立法规划一般有明确的指导思想，即紧紧围绕中央和地方党委的工作大局，坚持以人为本、立法为民的理念，坚持科学立法、民主立法，从地