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审批制度“放”与“管”平衡 　　行政审批制度改革确实是很难的事。难在何处？其中重要一点是如何搞好“放”与“管”的结合。改革的总目标是否定计划经济时代形成的“管制型政府”模式，建立“服务型政府”，因此，对那些不该管、管不了、管不好的事，自然是以“放”为主。但服务型政府也不是不“管”，许多服务实际上是通过“管”来实现的，叫做“管理也是服务”。所以问题的症结在于搞好“放”与“管”的结合。现在的问题是“放”的肯定不到位，而“管”的又常常缺位。 　　让公民拥有主动或自主权的“放”的原则 　　先说“放”。要想“放”到位，必须先解决一个过去形成的“思维定势”，就是“社会的一切”要由政府主导，对老百姓是“你的行动我做主”。这必然表现为审批“多如牛毛”。现在必须从“人民是国家主体”角度出发，把很多权利还给人民，而不是限制它。表现在审批上，就会得出这样的逻辑：当公民从事一般的并不损害别人和社会利益的劳动时，就要让公民自主决定而无需审批；当他们从事涉及别人或社会利益的劳动并有损害可能时，虽应审批，但不能先入为主地认为一定损害而制定苛刻的审批条件，形成“刁难性”审批；即使它会损害别人权利而需管制，也应以监管手段为主，而不能把重点放在前置审批上。 　　一般人认为，审批就是政府的单边“把关”过程，这并不错，但并不完全。审批的本质应是：公民根据自己的主权从事某种活动时，国家和政府根据以往经验预设了防止发生损害别的公民权益的机制——它一般以法律、法规和国家决定的形式存在——并据此进行必要审查的行为。这样的理解，体现了一些新的原则： 　　第一，公民主权原则。它揭示的是：公民是社会主体，是主权承载者；公民正常行为是主权的表现，具有天然的正当性；公民的主动行为构成了审批的前提；政府的服务性质决定了它有责任帮助公民完成审批；而公民不损害别人利益的行为则不要审批。 　　第二，政府权力有限原则。政府的审批行为只发生在必要场合，即公民行为有可能损害别人利益；是否可能损害别人利益，并不是政府随意认定，需要以以往经验为根据，??在此基础上形成法律、法规与国家决定；政府审批行为必须依法而行，一切在法律的框架内。 　　这些原则就是服务型政府的原则，它的目的不是管制，而是服务，审批本身也要体现服务的固有内容。今年3月全国人大批准通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，也已经清楚体现了这些原则。比如，强调了减少和下放投资审批事项，规定“除涉及国家安全、公共安全等重大项目外，按照‘谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险’的原则，最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权。” 　　此次改革商事登记制度的力度更大 　　在商事登记制度上，这次改革的力度更大。方案要求：对按照法律、行政法规和国务院决定需要取得前置许可的事项，除涉及国家安全、公民生命财产安全等外，不再实行先主管部门审批、再工商登记的制度，商事主体向工商部门申请登记，取得营业执照后即可从事一般生产经营活动；对从事需要许可的生产经营活动，持营业执照和有关材料向主管部门申请许可。同时放宽了商事登记的其他条件。 　　仔细研读这些规定，可以看出社会权利已大大向公民转移，公民的主体地位进一步落实，公民在审批过程中更主动了。实际上，我们国家许多“先行先试”地区，已经在这样做了。比如广东，在2012年开始的新一轮行政审批制度改革中，其核心思想就是进一步落实公民权利，包括公民的劳动权和企业的商权。他们认为，过去我们的逻辑是：“国家没允许的，你都不能做”；现在必须改为：“国家没反对的，你都可以做。”显然，这样极大地拓展了公民活动的空间，而收缩了政府的空间。 　　表现在商事登记上，他们在颁发营业执照时，除对主营业务按《国民经济行业分类》中的门类或大类标出外，一般还有这样的规范性说明：“经营范围涉及法律、行政法规和国务院决定禁止的，不得经营；应经许可的，凭有效许可证或批准文件经营；法律、法规和国务院决定未规定许可的，自主选择经营项目。”可见，这给了公民极大的自由空间，落实了更多的自主权。 　　此外，他们还推行了注册资本认缴制和实收资本备案制。商事登记机关不限制和审查有限责任公司全体股东的首次实缴出资额，股东的首次实缴出资额可以为零。对住所和经营场所实行各自独立的登记管理方式，大大放宽了住所和经营场所的登记条件。其中规定，商事主体进行住所和经营场所登记时，商事登记机关不审查场所的法定用途及使用功能。以上的一切，无疑使商事主体进入市场的阻力几近于零。 　　此次改革，除了要考虑怎样彻底消除部门利益因素外，还要在认识上考虑如何消除上述的“传统思维定势”。而后一种的消除工作，甚至是一切审批改革深入的基础和前提条件，因为没有这种新的认识，是不可能产生新改革行动的。 　　如何解决“管”之缺位 　　再说如何解决“管”之