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司法建议双重困境与出路 　　司法建议是极具中国特色的司法制度，人民法院坚持能动司法，加强和创新社会管理，依法延伸审判职能的重要手段，也是人民法院深入推进三项重点工作，提升司法能力和司法公信力的重要手段。司 法建议制度在社会经济发展中的作用不断凸显，全国各地人民法院也在司法建议的司法实践中做了不少积极有益的理论探索和司法实践。最高院也下发了《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》和《关于加强司法建议工作的意见》。对人民法院司法建议工作的程序、内容、格式、监督落实等方面进行了规范。司法建议作为司法机关履行司法职能的一种形式，应当对相对人产生一定的行为义务。但在司法实践中司法建议本身效力和实践实施的效果的双重困境，如何破解这双重困境则是司法机关亟需解决的现实课题。本文拟从司法建议面临的困境解读和破解角度予以阐述，希冀对我国司法建议工作的深入推进和全面深化提供新的视角。 　　一、司法建议的界定 　　对于何是司法建议？中华法学大辞典中将司法建议界定为：司法机关在办理案件过程中，发现损害国家、社会和其他公民合法权益的情形，但又不属于自己权限范围时，在处理案件的过程中向有关单位或个人提出应当采取某种措施的具体建议。[1]司法建议由司法机关作出，不具有法律强制执行力，它既不能要求法院或者检察机关强制执行，也不能要求被建议的有关部门和单位必须执行。对司法建议界定清晰才能为发挥司法建议功能打下坚实基础，对于司法建议应做如下界定：1、司法建议的发出主体只能是人民法院，只有从事审判的司法机关即人民法院才能作出司法建议，其他机关无权作出司法建议， 2、司法建议是人民法院在审理案件过程中发现相关单位或个人存在问题而作出的。案件审理过程包括从受理立案到判决结束乃至最后的执行，这其中任何环节都可以提出司法建议，不受诉讼程序和有关法律时效的约束。3、司法建议涉及的问题不属于人民法院职责范围内应该解决的问题，只是和人民法院正在审理的案件有关联。[2]关于司法建议是否具有法律效力，下文有所阐述，在??不予赘述。 　　二、司法建议的社会意义 　　1、护航经济发展，彰显法院的社会责任感。通过及时发现审判活动中存在的社会问题和经济问题，法官利用司法建议的形式为地方经济发展提出建议、创造环境、提供保障，体现出法院服务大局意识。 　　2、化解纠纷，创建和谐稳定的社会环境。法院的不告不理的天性，对于不是法院管辖的事情以及当事人没有提出的诉求，人民法院不能漠然视之，基于司法为民的理念，承办法官可通过司法建议化解社会矛盾、促进社会和谐。 　　3、维护人民大众和公共利益，实现服务人民，为民司法。实践中，司法建议成为司法工作面向社会、面向群众的重要层面，在维护群众的合法权益方面发挥了积极的作用，反映了司法不仅追求个案公正，而且更要实现法律效果与社会效果相统一的特点。 　　4、搭建信息交流的平台，实现促进法院与行政机关的良性互动。行政机关一般基于某一具体行政行为作出裁判，前提是只能就是否合法作出裁判，裁决的合理性往往是行政的裁决难以解决的掣肘，但是通过司法建议则可以突破这一限制，就行政行为存在的不合理性等问题提出建议，从而促进行政机关执法的合理性和规范性。司法建议自身的“柔性”特点也使得其相对容易被接受。 　　三、司法建议面临的双重困境 　　1、法律效力困境 　　目前我国关于司法建议的法律依据散落于若干部门法和司法解释中，存在界定不明、内容不一的问题，没有形成系统完备的司法建议制度。但这一指导性意见只具有系统内部有效性，不能对接受司法建议的其他机关、企事业单位、社会团体等主体直接发生拘束力，因而仅用其来对具有综合性特征的司法建议进行制度性规范，显然力有不逮。[3]法律效力效力是指对其所指向的人们的强制力，是法不可缺少的要素。我国现行法律中，有关司法建议的规定限于《民事诉讼法》原103条和《行政诉讼法》65条中的条文，而且适用的范围极其狭窄，且适用于拒绝执行履行协助义务、拒绝履行判决或裁定的情形。 　　目前理论界和学术界对司法建议应否具有法律效力一直众说纷纭，主要有以下几个观点：一是认为司法建议不具有法律效力，也存在执行问题，司法建议仅仅就是建议，只具有道义上的宣传、提醒效力；[4]二是认为司法建议制度既是司法裁判制度的重要形式之一，也是执行裁判的辅助措施之一，因此具有法律上的约束力。任何机关都应当尊重司法建议[5]、三是认为司法建议的效力体现为一种若强制力，这种弱强制力同样需要法律的保障，而不是不需要法律规制。在法律上没有明确界定司法建议的法律效力。必然导致实施中司法建议面临执行的窘境，严重制约了司法建议作用的充分发挥。 　　2、实践困境 　　在司法建议的运行实践中，被建议单位对司法建议的态度不尽一致，不同法院之间的工作开展也