论示范性诉讼在征收决定案件中的适用.doc.docVIP

论示范性诉讼在征收决定案件中的适用 无锡市中级人民法院 雷遥 杨文海 党的十七届五中全会全面规划了“十二五”发展的新蓝图，明确了“十二五”时期经济社会发展的基本要求，“十二五”规划要求把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点与落脚点。作为保障和改善民生的重要举措，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）今年1月21日起正式施行，新《条例》的出台不仅合乎法学理论界的热切呼吁，也符合民众保护自身权益的殷殷期望。 新《条例》与原《城市房屋拆迁管理条例》相比，最大的变化在于取消了行政强制拆迁，改由法院进行司法强制搬迁。就行政行为来看，将之前的拆迁许可证、拆迁行政裁决、强制拆迁决定、强制拆迁行为简化为征收决定与补偿决定两大类。然而行政行为的简化并不必然带来行政诉讼程序的效率提高，相反由于制度设计过程中出现的模糊化等非正常状态，反倒可能降低司法过程的效率，笔者对征收决定案件进行了初步的探索，以期找到合适的解决路径。 一、探析征收决定行为的司法审查困境 根据《条例》第十四条被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。“尽管为了准确阐明诉讼标的的概念在教义上花费巨大，但在实践经验中，各个理论点和观点之间的区别并不明显······在绝大多数案件中，各理论的结局是相同的”。综合上述三种学说来看，诉讼标的的核心要素是法律关系或者是事实关系，就行政诉讼来看，决定诉讼标的的基本内容是行政行为。征收决定作为政府作出的行政行为，其在行政相对人或是利害关系人之间所建立的法律关系（事实关系）则是征收与被征收的关系，且征收决定的内容通过公告方式作出，且内容同一，而非对单个被征收人发出单独的征收决定，其在一个征收人与多个被征收人之间建立的法律关系相对固定，若征收决定发生变动则对所有被征收人都发生变动。因此，即使若干原告在不同时点分别向法院提起行政诉讼要求撤销征收决定，由于其诉讼标的的同质性也决定了审理模式的同一。 2、诉讼请求的相对单一性。行政诉讼就其类型来看，主要是撤销之诉、给付之诉、确认之诉、课予义务之诉等等，原告的诉讼请求也主要是根据上述不同类型展开。其中（1）课予义务之诉主要是针对行政机关不作为的情况提起，要求行政机关履行其某种义务，而征收决定显然不属于行政不作为。（2）给付之诉主要是当事人请求法院请求行政机关作出具体行政行为以外的给付行为，可能是财产给付或非财产给付，而征收决定本身是确定的行政行为，因此被征收人也不可能提出此类诉讼。（3）确认之诉则是行政相对人要求法院确认某种处于争议状态的行政行为是否违法、无效或存在与否的一种诉讼形式，就被征收人提起诉讼的角度分析，其请求确认违法的可能性几乎不存在，因为即使征收决定被确认违法（仅表明征收决定存在瑕疵）其效力依然存在，而行政相对人事实上是希望征收决定对其不产生法律效力，所以确认违法之诉对行政相对人没有实际意义，而请求确认无效则是对征收决定的根本否定，但是确认之诉的前提条件是撤销之诉无法适用，其作为撤销之诉的补充存在，因此也只有在征收决定无法撤销的情况下才能请求确认无效。（4）撤销之诉是行政相对人请求法院对于侵害其合法利益的行政行为予以撤销的诉讼，对于被征收人而言撤销征收决定这一行政行为乃是其基本的要求，也能最直接保护其切身利益，所以被征收人请求撤销征收决定这一诉讼请求在理论和现实上是其必然的选择。因此，撤销之诉代表了被征收人起诉时的核心诉求，也是法院裁判的基本单位。 3、司法裁判的既判确定性。既判力是指法院作出的生效判决关于诉讼标的的判断所具有的通用力或者确定力。既判力是一事不再理这一原则的体现。“无论是德国、日本的诉讼法学界，还是我国台湾的诉讼法学者，都毫无例外的以诉讼标的作为划分既判力的客观范围标准。”正如前文所分析的那样，在征收决定案件中征收人与不同的被征收人之间的诉讼标的的核心法律关系（事实关系）是同质的，而诉讼请求也存在着单一性，因此归属于同一司法裁判的效果，其他被征收人虽然未参与到同一诉讼程序中去，但是之前裁判案件的结果对其产生“外部性”影响，即个案审理的法律效果和社会效果会对尚未受理的同质性案件产生的影响，征收决定在一定的时间和空间范围内对多个主体具有普遍适用性，个案的审理往往会有“牵一发而动全身”的效果。 三、示范性诉讼的法理分析 “法律的作用和任务在于承认、确保、实现和保障利益，或者以最小限度的阻碍和浪费来尽可能满足相互冲突的利益。”征收决定案件在当前的司法审查过程中存在上述困境，但是司法本身不可能将其简单排除在受案范围之外，所以探寻更优的诉讼模式成为理论界和实务界需要思考的问题。 （一）示范性诉讼的概念 示范性诉讼（Test case），也有学者将其翻译成“试验性诉讼”、“标准诉讼”或“示范诉