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基于风险因素分析“土地财政”土地出让金现状与隐患 　　【摘要】土地财政，是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾发挥过重要的、积极的作用。但随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。 　　【关键词】土地出让金 土地财政 土地金融 　　早在2003年便有专家学者提出了“土地财政”这一学术概念。土地财政，是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。狭义来说，中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，即通过卖地的土地出让金来满足财政需求；广义地，“土地财政”由租（土地出让金等类地租）、税（与土地和房产相关的税收）、费（行政事业单位收取与房产有关的费用）三种形式组成。 　　由于我国《土地管理法规定》：“城市市区的土地属于国家所有；农村和城郊的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有；宅基地、自留山，属于农民集体所有。”所以我国土地所有权与使用权可以实现资本形态与所有权形态分离，这使地方政府可以划拨、出让土地使用权来获得财政收入。1994年分税制改革的实施使得出现了财政收入纵向集中的趋势，占财政支出一半以上的县、乡两级政府提供农村绝大部分公共服务和基础设施，而财政则捉襟见肘。整个数字前后变化对比呈反向剪刀状，由于事权划分不规范，常常出现上级政府集中财力，而下级政府“埋单”的情况，加剧了基层政府的财政困难。 　　总的来看，在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是，随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。 　　一、土地出让金现状 　　1999—2011年，地方政府国有土地使用权出让收入从639.76亿元增加到27010.66亿元，增长率高达36.6%，占地方财政一般预算收入、地方政府财政收入总量的比重分别从11.43%、5.6%提高至51.51%、29.25%。以下是土地出让金近十年来数据（根据当年财政决算报告）： 　　注：数据来源于中国财政部网站。 　　据国务院发展研究中心???一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。而上表也可显示土地出让金所占比重之重，已经成为地方政府财政收入的主要来源。 　　土地财政是一把双刃剑，一方面对于地方经济的发展，地方城市化进程的加快有显著的积极效应，通过土地出让为城市扩张提供了基础和保障，推动了房地产业和建筑业的发展，土地的高价可以为金融资本提供相应的担保，扩大了金融资本的投入规模；另一方面土地财政也导致暴力拆迁、耕地减少和房地产泡沫等各种社会问题、经济问题产生，对于地方经济的可持续发展、社会的安定和谐有负面影响。日益递增的土地出让金缓解了地方政府的财政压力。但与此同时，随着地方财政对土地出让金的依赖和偏好日趋增强，其潜在的风险也日益突出，我们必须直视这些风险，并从制度层面加以规避。 　　三、风险隐患与争论 　　土地出让金在国家宏观调控虽然可以调节土地的利用，改进和调整产业结构，为调整市场经济关系的经济杠杆，在国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配土地收益，调节市场竞争关系等。但现今，地方政府对土地出让金的强烈偏好却带来了诸多风险，弊大于利。 　　（一）不可持续性 　　土地出让金是若干年土地使用期的地租之和，本届政府获得的土地出让金，实际上是一次性预收并一次性预支了未来若干年限的土地收益总和。从现任和未来地方政府角度看，则是现任届政府提前支取了下一届政府的收入，是一种对土地收益的“透支”。 　　在目前的土地出让金制度下，现任届政府将土地出卖，卖地收益都由本届政府支配，这样，就使得各届政府无法实现收益共享，令地方政府在任期内热衷于批地卖地。这种土地收益行为短期化，往往也导致了土地滥用。 　　（二）政府短期行为带来恶性的区际竞争 　　改革开放后，我国地方官员政绩考核指标体系主要是以GDP和财政收入等指标为主，这种考核指标体系导致了政府行为的短期化与预期不足。由于GDP的增长依赖于投资与出口，所以“招商引资”成为政府的重要工作。成效的高低与所提供的“优惠条件”相关。地方政府追求GDP的增长转化为优惠条件的“区际竞争”，且这一竞争因政府行为短期化以及对企业进入“快见成效”的渴望进一步“加剧”。 　　优惠条件竞争的一个重要方面是政府利用其土地一级市场的垄断权与建设用地的管制权竞相提供“低地价”甚至“零地价”以及其他低门槛准入，于是“区际竞争”又转化对土地的侵蚀及其租金收益的“竞赛”，进而导致了资源的浪费与环境的破坏。以上政府短期行为都会引发将来许多问题。 　　（三）不公平的“分配”扩大贫