高培勇下一步财税改革的基本路线-专题.DOC

高培勇： 大家上午好！ 利用这个机会，跟各位报告一下党的十八届三中全会之后财税改革的进展状况。题目是：“下一步财税改革的基本路线”。 请大家注意，在题目措辞中，我用了两个特别的概念。一个概念是“基本路线”，另外一个概念是“下一步”。为什么要用这两个概念呢？主要的想法大致是这样，中央近期要围绕着全面深化改革举办一次省部级主要领导干部的专题研讨班，财税改革作为全面深化改革当中的一个重点，要专题研讨，目前正在准备讲稿。但是，讲稿怎样写？这是需要好好研究的。 三中全会围绕财税改革专门写了906个字，再把其它和财税改革有关的部分加起来将近2000个字。如果按部就班地讲，肯定难以理出头绪。所以，一定要从总体规划和顶层设计的角度理清线索，这是我用“基本路线”的用意。另外，这次三中全会之后的财税改革显然是对照着1994年的财税改革设计的，必须讲明白和1994年财税改革究竟有何不同，不管在理念还是在内容上，都应该作出比较，这是我用“下一步”的用意。 怎么理出线索？怎么进行比较？财税体制这个词虽然使用很长时间了，但对于财税体制究竟是什么，方方面面给予的解释多不够专业。其实，财税体制说起来并不复杂，就是四个线索。财税本身就是政府的收入与支出，所以，一个线索是收入，另外一个线索是支出。进一步说，能够把收支统在一起的，要靠管理、通过管理加以实现。，这主要是通过预算管理来完成的，所以，财税体制的第三个线索是预算管理。再者，像我们这样一个大国，政府是要分作若干级次的，肯定不是一级政府。不同级次政府之间也肯定要发生收支往来关系，这种收支往来关系的处理当然也要有规范。这又构成了第四个线索——财政管理体制。可见，财税体制不管涵盖的内容有多么复杂，实际上就是“收、支、管、体”四个方面。故而，每次进行财税体制改革的时候，一定要注意整体的改革方向是什么，而且对这四个线索都需要有所布局。 我们可以围绕财税体制改革的整体方向来看看收、支、管、体四个层面有哪些变化。 先看总体方向，首先是三中全会关于财税有新的表述。这次关于财税体制改革的表述跟以往有很大不同，起码有两个表述不一样。一个是财政概念，被表述为“国家治理的基础和重要支柱”。以往在教科书上的表述是“政府的收支或政府的收支活动”。另一个是财税体制，给予它的功能定位是“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。这和以往教科书的表述不同，以往教科书的表述是三个职能：资源配置、收入分配、稳定经济，基本是在经济领域范畴之内给财税体制定位的，而这次的定位延伸到了整个经济社会。 另外一个变化是，围绕财税体制改革，在三中全会文件当中有“四个第一次”是前所未有的。一是第一次确定了全面深化改革的总目标——推进国家治理体系和治理能力的现代化。这次全面深化改革不是某一个领域的改革，也不是某几个领域的改革，而是所有领域的改革，自然要有一个总目标。这个总目标被概括为推进国家治理的现代化。二是第一次将财政定义为国家治理的基础和重要支柱。三是第一次把财税体制的功能拓展到经济领域之外，拓展到整个经济社会，即从资源配置、市场统一、社会公平、长治久安的制度保障角度定义财税体制的功能。四是第一次用了现代财政制度的概念，而且对包括立法、事权、税制、税负、预算、效率在内的各个方面做了系统部署。这让我们联想到上个世纪90年代我国曾以现代企业制度作为国企改革的指导方向。 当把这些情形纳入视野之后，那么，需要立刻提及的问题是：这次财税体制改革与1994年的财税改革或者1994年以来的20多年中相继进行的财税体制改革最大的不同点是什么？ 在1994年财税体制改革时，国务院在《关于实行分税制财税体制改革的决定》中专门做了一个描述：“建立与社会主义市场经济体制相适应的财税体制基本框架”。我的说法就是适应市场经济体制，让财税体制的进程能够跟上市场经济体制建设进程。三中全会是怎么定位财税体制改革的呢？我把上面的那一段话做了一个归结：“构筑与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代财政制度”。 这次改革瞄准的方向是国家治理，而不是其它。我认为这个变化是非同小可的。举一个可能不是很恰当的例子，比如李扬院长刚才讲到财经院的综合部，以往综合部是作为财经院一个部门设立的。它再重要，我们再努力，也只能调动财经院的力量建设综合部。而现在，根据刚才李扬院长的部署，它变成了李扬院长直接领导下的经济学部平台上的综合部。于是，围绕综合部的研究，资源配置的范围扩大了，功能和以往也有所不同。这是一个非常非常大的变化。 围绕总方向的变化，财税体制四个线索都和以往改革有所不同。第一个线索，财政收入。目前对这一线索的改革，其主要意图不在于总量，而是在于结构。去年财政收入总额将近13万亿，总量上不成问题，关键问题是结构问题。主要是两点：一是税收制度结构，主