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控制性详细规划时限设想与悖论 　　【摘要】：我国城市规划体制日趋成熟，控制性详细规划对城市建设指导的重要性也日渐凸显，但在控规体系中却缺乏对控规时限的规定。本文从三大方面对控规时限进行设想，提出控规时限可与总体规划时限一致、或与土地利用时限对应、或与城市发展时速协调。同时也对这三种设想进行了现实悖论分析，提出各种设想自身存在的矛盾，并对控规体系的发展完善做出展望。 　　【关键词】： 控制性详细规划时限设想 　　中图分类号：S757 文献标识码： A 文章编号： 　　一、控规时限的缺失 　　我国城市规划体系大体可以分为“两个阶段、五个层次”：“两个阶段”即城市总体规划阶段与城市详细规划阶段，“五个层次”即总体规划纲要、总体规划、分区规划、控制性详细规划与修建性详细规划。 　　 　　 　　图 1 中国城市规划编制层次 　　 　　其中法定规划为三大规划：总规纲要、总体规划以及控制性详细规划。其中总体规划编制有效年限为20年，总规中的近期规划5年，总规远景规划40年；总规纲要则与总体规划时限一致，为20年。而详细规划阶段中的控制性详细规划却没有规定其编制年限。 　　近年来，控规的重要性愈加凸显。《城乡规划法》的颁布，把控规的地位推向了一个新的高度，在强调控规的法律地位的同时，更是要求控规全覆盖，全国各地掀起一股控规编制的新高潮。 　　然而在如火如荼的“控规全覆盖”的同时，却极少的人会注意到，作为一项极其重要的指导性的法定规划，控规却没有其编制年限，也就是说，在控规编制完成之后，控规的“控制力”有效期没有任何依据：一方面，在土地正常流转过程中，作为一项相当重要的建设依据的控规，面对各个不同的利益集团，控规自身的命运也不相同，修改控规以满足自身的利益最求的案例屡见不鲜，而这样的情况一是因为控规实施过程中的不严格，二是控规自身规定的不严谨。《城乡规划法》中并没有规定控规可修改的前提，更没有规定控规的有效年限，也就是说“控规随时可修改”；另一方面，控规是对开发城市强度的一项硬性规定，现代社会日新月异，以前的控规可能已经不适合当下该地区的发展，一味的控制可能会阻碍城市的发展，控规“过期”现象也产生了城市负面影响。 　　控规时限该如何设定，以下做出了几点设想： 　　二、 控规时限的设想 　　2.1 设想一：与总体规划时限一致 　　根据《城乡规划法》第四十八条规定，控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。 　　控规往往是在总规的指导下进行编制的，设定控规的年限与总规一致，可以减少城市总规与控规的冲突。 　　控规编制有两种可能：一是总规完成并报批后根据城市总规进行总规编制的；另外一种是总规完成尚未报批前，通过控规细致调研以及指标计算，反馈到城市总体规划上，对总规进行合理修改，再反过来以完善后的总规知道控规的。这两种情况无论那一种，都是在总规指导下而产生的。 　　如果城市总规在编制年限到期，或由于上位规划的改变、国家重大基础设施的落户等原因，使得土地利用规划与之相应的进行修改并进行新一轮编制的情况下，相对应的控规势必也将受到影响。而与总规对应原则使得控规必须与总规大框架相符合，那么，总规的重新编制，也就意味着控规失去了继续服务的意义。这种情况下，控规只有重新编制，才能从真正意义上起到控制与指导的作用。 　　2.2 设想二：与土地利用时限对应 　　这里所说的土地利用包括两个方面：一是土地利用性质，二是土地使用权属。 　　2.2.1 土地利用性质 　　土地利用性质是在土地利用规划完成后所确定的，包括总规层面下的土地利用规划，也包括分区规划与控制性详细规划层面下的土地利用性质。各项规划所确定的各种用地都有可能因为某种原因而发生改变与置换，既然土地利用性质改变，该地块原来的控规指标必将无法付诸实践，此时控规也将应该进行修改。 　　需要强调的一点是，这里的土地利用性质并不涉及到总规层面上伤经动骨式的大修改，而是微调和细分。在微调和细分过程中，同样也存在着控制指标的对应问题。 　　比如在总规指导下，控规将居住用地细分为住宅用地、公共服务设施用地、绿地或是商住混合用地等土地利用类型，而这一大片居住用地需要多个控规分图则进行控制，必然各分图则的控制指标都不一样。如果一味的按照未细分状态下的土地利用性质设定指标，肯定不尽全面。 　　同样，由于开发和城市发展的需要，土地利用性质发生微调，如由住宅绿地转变为居住区公共服务设施用地（中小学的扩建占用居住区绿地），或是由商业用地转变为城市广场（商业用地为求容积率奖励而修建的城市广场）等，都涉及到了城市用地性质的改变。这几种用地性质的可控制指标存在着明显的不同，此时的控规也应进行相应的修改。 　　2.2.2 土地使用权流转 　　土地