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政府在农民专业合作社可持续发展中主导作用 　　《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）颁布实施以来，政府在建立健全合作社相关法律体系、政策支撑体系，加强对合作社规范化建设指导，为合作社培养人才等方面积极推动，促进了农民专业合作社的快速发展。截至2011年底，我国农民专业合作社总数达50.9万个，入社成员达3，444.1万个（户），带动非入社成员5，366万户。张晓山（2012）认为，我国农民专业合作社发展到现在，正处于从注重数量扩张到注重质量提升的转型发展阶段。农业部农村经济体制与经营管理司孙中华认为，随着城市化的进程加快，“谁来种地，谁来养猪”的问题越来越迫切，合作社所扮演的角色会越来越重要。政府在合作社的转型发展中应该怎样进一步发挥扶持和推动作用，已成为合作社快速、健康、可持续发展的关键。 　　一、政府在促进合作社可持续发展中的缺失 　　《合作社法》第九条规定：“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。”各省依据《合作社法》制定的实施办法（或条例）中也相应明确了政府相关职能部门的职责。如，《湖南省实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》第六条规定：“县级以上人民政府农村工作部门负责组织、协调本行政区域内农民专业合作社工作。农村经营管理机构承担农民专业合作社的业务指导、试点示范、项目扶持、信息服务和培训等具体工作，所需工作经费列入同级财政预算。”《江苏省农民专业合作社条例》第六章对政府相关部门如何扶持和服务合作社作出了专门规定。实际上，合作社相关政策法规中对政府相关职能部门应履行的职责不是很明晰，相关条款的可操作性不强，导致政府相关职能部门的作用不能充分发挥。同时，各部门对合作社的管理逐渐演变为各部门间的力量博弈，相关职能部门之间的很难协调，如农业主管部门就根本不能解决合作社的融资难问题、税收负担问题等。 　　（一）合作社设立之前的指导与培训工作严重滞后。农民专业合作社以其??员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。在合作社的运营过程中要遵循以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益；成员地位平等，实行民主管理；盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还等原则。为了规范农民专业合作社的行为，保护合作社成员的利益，充分发挥合作社引领农民发家致富、促进农业和农村经济发展的作用，合作社领头人——理事长是关键。理事长是合作社的灵魂人物，从合作社发展的实际情况看，没有合格的理事长，就没有成功的合作社，理事长对合作社发展有着重要的作用。一个合作社的理事长，仅仅掌握了一定的生产技术或拥有一定的营销经验和渠道是不够的，他们还应具有相应的管理知识和业务知识，更为重要的是要有良好的思想素质和道德素质。他们不仅要有为农民群众服务的愿望和能力，而且在群众中要有一定的威望。那些持有合作社是我发起的，我就是合作社，我的意志、我的想法就是合作社的想法的理事长是不可能办好合作社的，因为他们很难做到“以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益”，民主管理、财务公开、民主监督更是难以实现的理想化要求。因此，合作社设立之前的指导和培训工作显得尤为重要。在当前的形势下，承担农民专业合作社业务指导和培训工作任务的农村经营管理部门由于种种原因没有也不可能在合作社设立之前开展必需的培训工作。 　　（二）合作社设立和运作过程中的业务指导和业务监管责任不清。根据有关法律法规规定，工商行政管理部门负责农民专业合作社的注册登记，政府农村工作部门负责农民专业合作社组织协调，农村经营管理机构承担农民专业合作社的业务指导、试点示范、项目扶持、信息服务和培训等具体工作。实际上，由于农民专业合作社设立的五项条件相对宽松，而且没有对发起人自身的约束条件，注册登记部门基本上不能发挥监督作用，使得不少为套取国家政策优惠而发起成立的合作社得以注册登记。有少数合作社的入社农户名册都是虚假的。合作社设立条件的相对宽松使得那些设立动机不纯的合作社不可避免的出现管理不规范，不少的合作社为了争取项目等需要而做假账。政府农村工作部门和农村经营管理机构也因为没有明确其监督职能而没有履行本应由其承担的监督职责。到目前为止，农民专业合作社会计报表的上报汇总工作还没有正常开展，合作社财务管理的外部监督也没有明确的部门承担。农民专业合作社财务报表接受主体的缺失也是导致其财务管理不规范的一个重要原因。 　　（三）合作社申请和使用国家财政补助资金的审核、检查不严。国家对合作社实行财政补助的目的是为了改善合作社的基础设施条件、提高合作社综合生产经营能力以及社员的技术水平和综合素质等，并通过这些合作社来