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浅谈信访制度功能重构 　　摘要： 现行信访制度承载了过多功能，偏离了最初设定目的与功能定位，成为我国民主法治建设和发展的一个牵制因素。应在分解的基础上对其功能进行整合，逐渐与其他制度接轨，实现制度的对接，减少资源的浪费从而实现各项制度之间的配合与整体效用的提高。 　　Abstract： The current petition system is carrying too many functions， which deviates from the initial setting purpose and function positioning， and has become one of the factors constraining the development and construction of our democratic rule of law. We should integrate its function on the basis of decomposition， and make it in agreement with other systems gradually in order to realize system connection and reduce the waste of resources so as to realize the coordination of all the systems and the improvement of overall utility. 　　关键词： 信访制度；功能；分解；复归 　　Key words： petition system；function；decomposition；return 　　中图分类号：D632.8 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）35-0308-02 　　1 信访概述 　　信访是中国民主制度的组成部分，是人民群众反映问题、监督党和政府、提出意见和申诉的制度。它具有深化政权合法化、对官僚体制进行非常规控制、化解剧烈社会矛盾、实现社会动员功能等诸多功能。[1]随着我国改革开放的不断深入，通过信访渠道能够反映出大量的深层次的矛盾和问题。在“信访洪峰”中，幅度增加最大的是群众集体访、重复访、越级访以及赴京访，由于人数众多、规模大，并且持续时间长以及存在个别的激烈行为，在一些地方和行业引起了不良反应，从而严重影响了社会的稳定。面对大量信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，使得信访部门及各级政府在解决问题过程中运用法治以外的方式处理相当一部分事项，引发了一系列负面的连锁反应。2005年新《信访条例》并不当然意味着问题的解决，信访制度存在的合理性、发挥作用的空间、其功能定位等问题值得我们进一步思考。 　　2 当前信访制度的困境解析——从功能的角度 　　目前，大致有三种类型的信访活动：一是参与类信访，此类信访主要是对各级党政机关、人大以及司法机关工作提出建议、意见以??批评。二是求决类信访，是因公民具体权益遭受侵损而寻求救济的信访事项。三是诉讼类信访，是明显应由司法渠道予以解决或者己进入司法程序甚至司法终审裁决的信访案件。现实中，当事人对许多已经终审生效的法院判决仍然不停地提出申诉，要求改判。[2]信访制度承载三方面功能：一是公民政治参与和民愿表达的功能，二是实现权利救济和化解纠纷的重要功能，三是监督各种国家机关依法行使权力的功能。现行信访制度的功能不仅偏离了此制度的原初设定目的与功能定位，而且是一种非正常状态，集中表现就是信访的功能目前是错位的。 　　第一，信访制度承载了它不应过多承载的权利救济功能，在很大程度上消解了司法权威。由于司法解决具有法定程序的保障，因此，优于其他纠纷的解决方式。裁决者的中立、纠纷双方地位的平等，并提供了充分的说理场所，充分保证了矛盾和冲突在体制内的解决，并且形式上保证了承担败诉的后果是说理不充分者，正当程序有利于消除愤怒与不满。[3]而现有的信访制度在运行过程、程序机制上则明显不具有这种特征，从国家权力的分工与制约来讲也不应具有这种特征和功能。司法终极性应有既判力，已作出的裁判不允许随意改变。[4]当前我国终审司法裁判的重审是当事人上访、缠诉的重要根源之一，一定程度上严重影响了司法裁判的既判力、权威性。第二，信访制度承载了它不应过多承载的监督功能，主要包括了对行政机关的监督和对司法机关的监督。单从内部监督制度来看，信访制度的监督功能与这些制度之间的功能可以说是重合的和较为混乱的。其次，行政信访存在与行政监察的功能的接近性、交叉性，制度整合的较大可能性。对司法机关的监督可能造成对司法独立的干涉。第三，信访承载了公民政治参与和民愿表达的功能，主要